不動產(chǎn)登記條例只是過渡專家：盡快制定登記法

　　“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面。”近日在接受《法制日報》記者采訪時，中國民法學(xué)研究會副秘書長、北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授孟強如此形容《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》的出臺。

　　的確，自物權(quán)法頒布之后，雖然不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度獲得社會層面的廣泛關(guān)注，卻一直屬于“只聞樓梯響、不見人下來”的狀態(tài)。早在2013年3月，有關(guān)部門就曾明確提出2014年6月底前出臺《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，但該條例卻一再推遲到8月中旬才正式浮出水面。而這距離物權(quán)法的頒布已經(jīng)相隔7年。業(yè)內(nèi)人士稱“不動產(chǎn)登記制度的建立可謂進(jìn)展緩慢且舉步維艱”。

　　幾經(jīng)“難產(chǎn)”的條例也并沒有得到大家的一致認(rèn)可。孟強看到過條例最初的征求意見稿，他說，目前的《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》僅有30條，與此前起草的征求意見稿的75條相比，縮水了一半還多。這一方面說明起草過程中利益羈絆過多，為了尋求多方平衡，不得不大力簡化。另一方面，過簡的條文規(guī)定又注定了這部條例的粗線條和抽象性特征，弱化了該條例的可操作性。

　　孟強說，不動產(chǎn)登記制度主要是程序性規(guī)定，目的是建立其保障不動產(chǎn)權(quán)利人的具體規(guī)范流程。制定這樣的條例應(yīng)當(dāng)摒棄“立法宜粗不宜細(xì)”的落后觀念，盡量使之貼合實際、具有可操作性、可執(zhí)行性，否則仍會因不接地氣而在實踐層面淪為具文。因此，他建議征求意見稿應(yīng)當(dāng)將程序盡可能規(guī)定得細(xì)致詳盡，才有利于登記部門的實務(wù)操作，也有利于不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利行使和救濟。此外，對于一些重要的不動產(chǎn)權(quán)利類型，例如不動產(chǎn)信托登記，征求意見稿也沒有進(jìn)行規(guī)定。如果對條例進(jìn)行完善，使之細(xì)化，則能夠強化條例的實用價值，不至于頒布伊始就不得不依靠各種補充規(guī)定才能適用。

　　暫行條例僅是過渡，最終的方向是制定一部不動產(chǎn)登記法。這樣的觀點得到許多法學(xué)專家的認(rèn)可。

　　早在2009年，時任全國人大法律委員會委員的中國人民大學(xué)常務(wù)副校長王利明在接受《法制日報》專訪時旗幟鮮明地提出，我國需要制定不動產(chǎn)登記法。他認(rèn)為，物權(quán)法中公示原則、保護(hù)交易安全功能的發(fā)揮，都有賴于不動產(chǎn)登記制度的完善。雖然物權(quán)法規(guī)定了不動產(chǎn)登記的基本規(guī)則，但是登記制度非常復(fù)雜，涉及問題較多，尤其是物權(quán)法提出了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的要求，因此，關(guān)于不動產(chǎn)登記機關(guān)的設(shè)置、具體登記審查要件、登記人員的素質(zhì)要求、登記錯誤的賠償責(zé)任等，都需要通過專門的不動產(chǎn)登記法加以具體規(guī)定。

　　孟強說，物權(quán)法之所以將制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律和法規(guī)的層面，是因為物權(quán)法賦予了不動產(chǎn)登記極強的法律效力，因此必須格外慎重對待。目前雖然我國已經(jīng)建立了各種不動產(chǎn)權(quán)利的登記制度，但總體而言較為分散、零亂，且存在較多不規(guī)范和不完善的地方?！皩τ诓粍赢a(chǎn)權(quán)利必須在國家層面上進(jìn)行統(tǒng)一，才能消弭混亂的現(xiàn)象，切實保障不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利?！泵蠌娬f，從規(guī)范性文件的效力層級來看，法律高于行政法規(guī)，行政法規(guī)高于部門規(guī)章，所以法律適用的一個基本原則是上位法優(yōu)于下位法，下位法不得同上位法相抵觸。雖然物權(quán)法規(guī)定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記采取法律或者行政法規(guī)的形式均可，但從實際情況來看，國務(wù)院制定的條例最終還是需要過渡到全國人大及其常委會制定的法律層面。

　　孟強分析說，目前已有的、對不動產(chǎn)登記事項作出規(guī)定的規(guī)范性文件中，有不少屬于法律層面，出臺后的條例無權(quán)對其進(jìn)行修改。例如，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、草原法、森林法等均是在法律層面對不同類型不動產(chǎn)的登記事項作出規(guī)定，條例確定的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度與這些上位法不一致、不相同的地方就會構(gòu)成下位法違反上位法，導(dǎo)致條例無效，起不到對不動產(chǎn)登記制度進(jìn)行統(tǒng)一的立法目的。

　　“如果在法律層面制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，就能夠在同一效力層級上以新法優(yōu)于舊法的原則，直接取代其他法律中關(guān)于不動產(chǎn)登記的規(guī)定，實現(xiàn)建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的?！泵蠌娊ㄗh，國務(wù)院制定出臺條例之后，應(yīng)當(dāng)及時吸取立法和實踐中的經(jīng)驗，配合全國人大常委會的立法工作，推進(jìn)不動產(chǎn)登記法的制定工作。(記者席鋒宇)