另一方面，招標(biāo)時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機制。由中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗和良好的融資能力，但都未經(jīng)營過體育場館，嚴(yán)重缺乏運營管理經(jīng)驗和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運營的盈利模式單一。同時，三方都想從建設(shè)承包合同中獲利，對建設(shè)方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產(chǎn)負(fù)債表。
此外，國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認(rèn)知不清，直接影響了賽后運營效益。運營方在諸如企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運作方面均招致非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”，運營商不斷提出的舉辦演唱會等文藝活動申請，也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說：“企業(yè)想做一些事，但政府部門的限制比較多。”
值得注意的是，《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現(xiàn)，在PPP執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如，按照現(xiàn)在會計準(zhǔn)則計提折舊，讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內(nèi)，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權(quán)來清算，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥巢”經(jīng)營權(quán)由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后，逐步實現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鳥巢’經(jīng)營權(quán)，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響。”一位業(yè)內(nèi)人士說。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來襲，為了更好地支持PPP的實際運作，財政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而，兩個部門各推各的管理辦法，也讓市場頗感困惑。
2014年12月4日，財政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)。
今年1月19日，財政部再次發(fā)布通知，規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作，進一步介紹了PPP項目合同體系。當(dāng)日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告。
“發(fā)改委和財政部同一天發(fā)文，這是好事。”有專家表示，財政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時，作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話，就很容易給市場造成困惑”。
一些專家和企業(yè)界人士建議兩個指南應(yīng)該統(tǒng)一，否則會使基層在實踐中無所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟研究所副所長程遙說，還要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”。
清除制度羈絆
經(jīng)過一年的探索實踐，PPP政策框架基本成型，15個省份30個示范項目進入實質(zhì)操作階段。多位專家表示，全面推行PPP模式，首當(dāng)其沖的問題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。
程遙說，當(dāng)前深化PPP模式亟須從對PPP的認(rèn)識、推行和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)不斷進行制度設(shè)計和完善。他進一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護航，應(yīng)該從國家層面確定一個權(quán)威的法律，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。