◎張茉楠
近來，圍繞地方政府債務解決可謂動作頻頻，繼8月全國人大常委會審議通過新《預算法》以及更早前中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》后，由地方債務風險倒逼的“地方債務管理新規(guī)”（簡稱43號文）也隨之出臺。在現(xiàn)行財政體制框架下來看，導致我國政府性債務擴張的制度根源并沒有根本消除，如何理清“隱性債務”是存量債務處置的關鍵。
“43號文”一大“亮點”是中央政府對地方政府明確“不兜底”，從目前對地方債務處置思路，以及新一輪財政管理體制改革方案不難發(fā)現(xiàn)，對地方債的管理，仍要采用建立在國家信用基礎上的財政工具，中央政府對地方政府“不救助”仍是一大難題。
我國已經形成 “以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持從過去的直接支持轉為擔?；螂[性承諾，這些擔?；虺兄Z并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量的隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監(jiān)控范圍之外。
按寬口徑測算，我國政府性債務規(guī)模龐大且隱性化特征十分明顯。數(shù)據(jù)顯示，近10年來我國政府隱性債務與顯性債務保持基本同步增長。截至2012年6月末，82.7萬億元的政府性債務中，顯性債務余額占10.2%，隱性債務占89.8%，地方政府隱性負債正成為中國面臨的中長期風險之一。
日前，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心發(fā)布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》以及“2014年289個城市財政透明度排行榜”顯示，在政府性債務的公開上，只有14個城市公布了相關數(shù)據(jù)，而且絕大部分政府性債務由市區(qū)縣政府的投融資平臺公司承擔。
由于利益沖突和體制原因，隱性債務使用存在透明度低、專業(yè)性差和行政干預的問題，監(jiān)管上存在口徑不一、統(tǒng)計信息缺乏和管理分散等問題，無法對政府性債務進行常規(guī)統(tǒng)計、監(jiān)測、評估和控制，難以全面掌握政府性債務真實情況。我國目前還沒有專門的機構和標準來統(tǒng)計地方債務。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數(shù)量無從知道，負債規(guī)模也就難以統(tǒng)計。
地方政府隱性債務包括三大類：一是地方國有企業(yè)虧損缺口。近年來國有資產管理體制改革使政府和國有企業(yè)之間的關系發(fā)生了轉變，但國企改革中仍存在政企不分、政資不分問題，地方政府干預企業(yè)日常經營活動有增強趨勢，國有企業(yè)整體效益和財務狀況直接影響政府性債務的形成。二是地方政府的政策性債務。如地方政府拖欠工程款項的債務、集資形成的債務、回購融資債務、信托融資債務。三是地方政府在社會保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機構的不良資產及其處置形成的債務等。
守住監(jiān)管底線，通過市場化途徑引導風險釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對地方政府負所有責任，但在經濟層面上，中央政府和地方政府之間處于由中央主導的經濟分權進程中，中央政府賦予地方政府較充分的經濟發(fā)展自主權，目前地方政府在事權上有一定的獨立事權，所以中央政府對地方政府的債務可以不承擔全部責任，所以這具有體制性的合理性。
中央政府對地方債務違約 “不救助”、“不兜底”，必須從體制上切斷這種信用擔保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務解決方式。筆者認為，對地方政府進行信用評級的前提是切斷中央對地方政府的救助，使得地方政府擁有獨立的償債能力和信用基礎。較為成熟的債務監(jiān)管體制，都對債務有著透明度要求。美國、澳大利亞等國建立了較為完整的地方政府債務報告制度,地方政府必須將債務規(guī)模、舉借數(shù)、償還數(shù)、利息等信息完整披露給公眾。下一步需要通過完善政府隱性債務的會計核算、統(tǒng)計報表和審計監(jiān)督，建立政府性債務規(guī)?？刂萍帮L險預警機制，定期監(jiān)測評估，動態(tài)掌控政府性債務擴張節(jié)奏和風險敞口，公開政府性債務信息，進而促使市場化債務承接清算退出，以及為剛性兌付埋單。
（作者為中國國際經濟交流中心副研究員）