首次對全國土地財政“家底”的大審計將于本周開始，兩個月后，審計報告將披露各地土地領(lǐng)域的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象，一些人或許會因此離開現(xiàn)在的位置。
經(jīng)濟觀察報獲悉，這次土地管理利用情況專項審計由國務(wù)院牽頭，審計范圍一直下到縣級，主要針對2008年至2013年五年內(nèi)的土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執(zhí)法情況進行審計，涉及財政、國土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個系統(tǒng)。
審計署的18個特派辦將全程參與本次審計。“省審計廳工作人員也會有一大半下到市縣，包括廳里領(lǐng)導。這次審計紀律非常嚴格，審計方案由審計署特派辦人員攜帶，沒有下發(fā)到省里，每個審計小組都會有特派辦的工作人員?！蹦喜渴》菀晃恢槿耸扛嬖V經(jīng)濟觀察報。
這將是首次全國性土地管理工作審計，其中土地出讓金的問題最為民眾所關(guān)注，大審計被寄予醫(yī)治地方“土地財政”的期望。
2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史最高。2013年全國財政決算表顯示，地方政府土地出讓金收入決算數(shù)為39073億元，是預算數(shù)的152.6%。今年上半年，國有土地使用權(quán)出讓收入21129億元，同比增長26.3%，而土地出讓金收入在國有土地使用權(quán)出讓收入中的比例，一般能達到九成以上。
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巧合的是，去年此時，國家首次對地方債務(wù)情況進行了大審計。業(yè)內(nèi)人士稱，如果說去年的審計地方債務(wù)是摸清“家底”，那么此次全方位的、包含土地出讓金的全面土地審計就是尋找問題了，這次將是非常嚴厲的。
根據(jù)此前中央巡視組的反饋情況和各地方的整改通報，整體上看，在前三輪被巡視的21個省份中，有20個省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗，占比達95%。“這次真的會是一次非常大的審計，最后極有可能有些人會離開現(xiàn)在的位置。”一位審計系統(tǒng)官員告訴經(jīng)濟觀察報。
審計重點
經(jīng)濟觀察報獲得的一份地方政府土地審計自查文件顯示，土地管理的全環(huán)節(jié)主要包括規(guī)劃、計劃、審批、征收、供應和利用等。而這次全國土地大審計也涉及了上述幾乎所有環(huán)節(jié)。
其中，土地規(guī)劃管理的審計主要包括，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃不嚴格、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接不到位的問題，其中主要是違反規(guī)劃審批土地。
而土地計劃管理的審計，主要涉及沒有新增建設(shè)用地計劃指標擅自批準用地；沒有新增建設(shè)占用農(nóng)用地計劃指標擅自批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，以及計劃下達中由于人為因素所導致的“跑部地進”的現(xiàn)象，尤其關(guān)注其中的風險點。
另外，審計范圍還包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，主要審查在2011年清理整頓后，有無繼續(xù)開展除增減掛鉤外各種名義建設(shè)用地置換；建新地塊供地所得收益，是否用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是否優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件；增減掛鉤項目實施中，是否存在明顯借社會主義新農(nóng)村建設(shè)名義，逼迫農(nóng)民“上樓”以節(jié)省建新指標等損害農(nóng)民利益的行為。
除了上述規(guī)劃、計劃和政策環(huán)節(jié)，此次還將重點審計土地審批、征收、供應和利用等環(huán)節(jié)。
其中，建設(shè)用地審批方面，主要審計越權(quán)審批土地、化大為小拆分審批土地。土地征收方面，主要審計未批先征、先占土地等非法用地，以及征地時未完成規(guī)定程序，侵占、騙取征地拆遷補償款、安置補償?shù)?，還包括拆遷補償款、安置補償和社會保障不到位的問題。
土地供應方面的審計內(nèi)容則包括，是否存在不符合劃撥土地條件的單位劃撥土地，虛假招拍掛、串投圍標以及劃撥或協(xié)議出讓土地等違規(guī)交易等。一位曾參與過不少城市開發(fā)項目的咨詢公司老總告訴經(jīng)濟觀察報，之所以審計招拍掛的問題，是因為直接涉及土地價格和收益；而審計土地市場政策的合規(guī)問題，也就是公用事業(yè)、社會事業(yè)與土地捆綁的問題，比如建立一所學校，將學校周邊土地支付給投資人作為回報，政策雖然不允許，但是現(xiàn)實情況卻很多。
而對土地利用的審計，主要是擅自改變土地用途、容積率等規(guī)劃條件；土地長期閑置；違規(guī)擴建、自行設(shè)立開發(fā)區(qū)(園區(qū))，以及用未完成征地、拆遷手續(xù)的土地進行違規(guī)抵押融資等方面。
不過，在上述所有的審計重點當中，審計署對土地出讓金收支的審計著墨最多。
一位熟悉情況的地方國土系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟觀察報，審計會首先摸清全國土地出讓金的狀況，土地出讓金的征收是否到位，支出是否符合規(guī)定，這也就涉及了國土、規(guī)劃、住建、財政等政府部門，還有一個特殊部門即開發(fā)區(qū)。目前，圍繞土地出讓金問題，部分地方政府容易存在“以租代征”、“先征后返”、“違規(guī)發(fā)證”等違規(guī)問題，而在此次專項審計中，此類問題亦將成關(guān)注重點。
經(jīng)濟觀察報了解到，此次對土地出讓金的審計重點共分四條。分別包括：建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)涉及土地開發(fā)整理資金的征收；土地出讓收入征收；土地出讓支出和土地出讓收入管理四個方面?！拔覀冏罱恢痹谶M行審計方面的培訓?！币晃坏胤截斦志C合科科長告訴經(jīng)濟觀察報，雖然這次土地審計的對象主要是國土部門和住建部門，但財政系統(tǒng)也包含在內(nèi)。
籌謀土地反腐
2014年8月12日，全國審計系統(tǒng)召開電視會議，部署了2014年土地出讓金及耕地保護審計工作，審計署劉家義審計長和總審計師陳塵肇分別做了動員和工作布置講話?！斑@次每個審計小組的組長都是國家審計署的工作人員，之前不少省市已經(jīng)紛紛由每層政府牽頭進行了自查、自糾。”一位國土部門的官員告訴經(jīng)濟觀察報。
經(jīng)濟觀察報了解到，目前審計署對湖南省的土地審計已經(jīng)悄然完畢，全程保密，審計結(jié)果也沒有對外公布，這被看作是此次全國土地審計的一個試點模板。
全國土地大審計其實早有風聲。2014年3月的全國“兩會”政府工作報告首次提出，要對土地出讓金收支和耕地保護情況進行全面審計。國務(wù)院總理李克強曾表示，對于社會公眾高度關(guān)注的一些領(lǐng)域，比如像土地出讓金收入等，我們要全面審計，要通過一系列的制度性措施，讓權(quán)力尋租行為、讓腐敗現(xiàn)象無藏身之地。
財政部財政科學研究所副所長王朝才告訴經(jīng)濟觀察報，土地出讓金作為地方政府收入，慣例性的審計還是有的，主要的問題是土地出讓金地方政府用得比較自由?！斑@次審計的重點是和土地相關(guān)的腐敗，現(xiàn)在很多腐敗問題以及相關(guān)案件都與土地有關(guān)?！蓖醭疟硎?。
2013年，國有土地使用權(quán)出讓收入創(chuàng)歷史新高，達到4.1266萬億元，同比增長約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。當年土地出讓金在整個地方政府性基金收入中的比例也是高達86%，而這一比例在2001年僅為16.6%。
早在2007年，審計署就曾對部分城市的土地出讓金進行過審計。
當時的審計，覆蓋了北京、天津、上海等11個市及其所轄28個縣市區(qū)，主要是對2004至2006年國有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況進行審計調(diào)查。
結(jié)果顯示，上述11個城市三年內(nèi)共征收出讓金3510.35億元，其中按規(guī)定納入財政專戶管理的占97.54%；實現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元，按規(guī)定納入基金預算管理僅占 28.82%；支出出讓金3296.59億元。截至2006年底，土地出讓金累計結(jié)存462.38億元。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，11個城市不同程度地存在欠征、減免和違規(guī)管理使用出讓金等問題，一些地方違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營性用地、“以租代征”農(nóng)民集體土地和拖欠挪用征地補償資金等問題時有發(fā)生，一定程度上影響了土地市場的健康發(fā)展、國有土地資產(chǎn)收益的安全完整和對被征地農(nóng)民合法權(quán)益的維護。
這些問題的出現(xiàn)，也讓全國性的土地審計被提上日程?！胺浅Ｓ斜匾獙τ谌珖恋爻鲎尳疬M行審計，特別是從財務(wù)合規(guī)方面，即資金的來源和使用方面。”審計署特約審計員，中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君說，不少違規(guī)、甚至違法犯罪問題，都是通過審計部門查出的。杜濤