中新網(wǎng)杭州8月4日電 (見習記者 倪晨琪)近幾年，中央為規(guī)范地方舉債，開明渠、堵暗道，地方債從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”再到目前10個“自發(fā)自還”試點，一套硬性約束機制開始建立，地發(fā)債拉開市場化序幕。
地方債借鑒別國經驗，試水市場化進程，能否沖破其原有的固化頑疾，倒逼改革，尚不可知。
浙江省社科院經濟研究所所長徐劍鋒對此表示，“自發(fā)自還”模式下，最重要的是財政預算的透明化與規(guī)范化，要避免地方發(fā)債收入成為地方領導人隨意募集收入與開支的工具。如果地方公債的發(fā)行程序不公開、不透明、不規(guī)范，不接受人大與公眾的制度化監(jiān)督管理，就可能異化走樣，加劇地方財政金融危機。
開明渠地方債試水市場化
2014年4月底，國務院批轉發(fā)改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》指出，規(guī)范政府舉債融資制度。
5月，財政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，地方政府債券自發(fā)自還試點工作正式啟動。經國務院批準，2014年上海、廣東、山東、北京、寧夏、青島等10省市獲得試點資格。
6月24日廣東率先發(fā)行自發(fā)自還的“廣東債”，共計發(fā)行148億元人民幣；7月11日，山東也發(fā)行了自發(fā)自還的“山東債”，共計137億元人民幣；江蘇省在7月24日亦成功招標發(fā)行其2014年自發(fā)自還地方債。據(jù)記者了解，浙江省目前也正在籌備發(fā)行工作。
“地方政府應該采取自發(fā)自還的形式，這是健康財稅體制下的正常舉動?！敝袊斦W會理事、浙江工商大學財稅研究所所長郭宏寶對記者說到。
郭宏寶指出，財政支出現(xiàn)為剛性增加，但現(xiàn)在經濟波動較為頻繁，收入隨之波動，發(fā)債有利于平緩經濟波動對財政收支的影響；地方政府以債券形式進行融資，債券品種增加，也為貨幣政策的實行提供更多的政策空間。
浙江大學財政研究所副所長、財政學教授鄭備軍也指出，自發(fā)自還試點的開展是化解地方債務沒辦法的辦法，地方債務總體規(guī)模20多萬億，真的比較嚴重，必須規(guī)范起來。但是由于現(xiàn)階段中國體制的問題，各種亂象存在，上行下效，在實踐上還是有很大問題。政府需要發(fā)揮更大的、更正確、更清醒的決策作用。
利率偏低成市場疑問
徐劍鋒在接受記者采訪時表示，因地方公債發(fā)行的公開透明與規(guī)范，債券的利率由地方政府根據(jù)當時的金融市場利率，發(fā)債收入的使用效率，以及政府的信用等級等因素來確定。因此，地方公債利率要低于此前地方政府融資平臺的利率，但會高于國家公債的發(fā)行利率。
但是數(shù)據(jù)顯示，今年廣東債的發(fā)行利率就與同期限國債持平；而山東債發(fā)行時，利率居然比同期限國債低20基點，遠低于市場預期；江蘇債中三個期限品種中標利率均接近同期限國債估值水平。
再看浙江省，2011年至2013年間，其通過“自發(fā)代還”模式，發(fā)行地方政府債券共計272億元。其中，2011年發(fā)行67億元，3年期33億元、5年期34億元，利率分別為3.01%、3.24%；2012年發(fā)行87億元，5年期、7年期各43.5億元，利率分別為3.30%、3.47%。2013年發(fā)行118億元，5年期、7年期各59億元，利率分別為3.96%、4.17%。
無論是試點的自發(fā)自還，還是先前的自發(fā)代還地方債利率，普遍較低的發(fā)行利率，讓很多投資者唏噓不已。
郭宏寶對此指出，地方債的發(fā)行利率理論上應該是要高于國債利率。但是現(xiàn)在地方債試點的相關操作還不完善。地方債承銷模式可能是導致其利率偏低的一個重要原因。據(jù)其了解，包括浙江省在內的地方債現(xiàn)在多為銀行或金融機構承銷，有些地方政府與銀行的“協(xié)作”一定程度上影響了債券的利率水平。
記者同時也向浙江省財政廳的相關負責人詢問了有關“浙江債”自發(fā)自還的發(fā)行規(guī)模、期限以及利率等相關細節(jié)問題，但是該相關負責人表示，由于政府、專家正在商討發(fā)債方案，不便向記者透露更多消息。
徐劍鋒向記者表示，無論是中央政府代發(fā)或自發(fā)代還，都隱含著中央政府作為“最后債付人”的隱性擔保，所以此前發(fā)行的債券，發(fā)行利率基本沒有差異。而“自發(fā)自還”模式下，財政部不再代辦還本付息，“隱性擔?！敝饾u去除，債券利率將據(jù)信用評級決定。不同地區(qū)的公債發(fā)行利率應該呈現(xiàn)差異化、市場化的局面。
中央還會兜底嗎
財政部剛剛公布的財政收支情況顯示，今年5月份，全國財政收入13670億元，比去年同月增加921億元，增長7.2%，增速出現(xiàn)小幅回落；另一方面，5月財政支出12790億元，比去年同月增加2524億元，增長24.6%，支出增幅明顯高于收入增幅。
就浙江省而言，根據(jù)審計署今年初公布的審計數(shù)據(jù)，截至2013年6月，浙江省政府負有償還責任的債務為5088.24億元，而在半年前，這一數(shù)字僅為4323.22億元，半年時間內負債增加了17.7%。
這次浙江進入10個省市試點之一，是否能有效緩減債務壓力，真正做到“自力更生”，還有待市場檢驗。而“自發(fā)自還”模式的實行后，央行是否就真正放手讓給地方自行料理“家事”，實現(xiàn)真正的地方債務獨立，引發(fā)各界討論。
“中國地方政府不是獨立的個體，就像未成年的小孩，借錢，但其實沒有能力歸還；只有真正獨立的成年人，才會有能力還錢。自發(fā)自還，是表明地方政府獨立的一個標志性事件?！惫陮毾蛴浾弑硎?。
徐劍鋒對此認為，從法律上說，自發(fā)自還意味著中央不會對地方債務提供所謂還債擔保，各級政府需對本級政府債務自行負責。但也要看到，由于存在的一些客觀因素或不可測的重大事件影響，如果地方政府不能還債，有可能會醞釀成債務危機或金融危機。出于社會穩(wěn)定的需要，中央政府很可能會出面協(xié)調或協(xié)助平息事態(tài)。很長時間內，中央政府全然不管地方債償付危機、任由地方政府破產的情況應該還不會出現(xiàn)。
如何控制地方債風險來源，地方債務既可以做到真正的“自發(fā)自還”，脫離中央的“保護機制”，又可以給債券購買者一個放心的保障，成為各個地方政府應該深思的問題。
徐劍鋒由此向記者表示，地方政府的發(fā)債目的與功能管理很重要。發(fā)債后籌集的資金能否能得有效利用，產生出預期的效益，使還債付息有充分保障，且促進經濟發(fā)展是關鍵。地方政府應加強對發(fā)債效益的科學研究與預測；再者要保證發(fā)債的公開化與透明化，使社會公眾與認購人都能有效地監(jiān)督政府行為，促使發(fā)債收入的有效利用。
疏堵“暗道”仍不易
作為極具中國特色的也是當時特殊歷史階段的產物——地方融資平臺，在各種因素的作用下，在地方債務的平臺上“長袖善舞”。審計署最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額達到9.7萬億元，約占地方政府性債務的44%。
如今在地方債市場化的改革進程下，地方融資平臺將會何去何從，值得關注。
徐劍鋒認為，就浙江省而言，政府通過融資平臺籌措資金，因為五水共治、基礎設施建設、環(huán)境整治等項目，地方債務規(guī)模較大、一些地方債務難以清償，確實與地方政府的融資方式有著很大的關系。自發(fā)自還試點的建立，在各種機制的約束下，很大程度上可以避免地方政府亂舉債亂用錢。
“但從根本上說，只有真正使公債收入能產生效益，或推動地方經濟發(fā)展，才能使地方公債有充足的還債來源，才能避免陷入‘以債還債’的滾雪球似的發(fā)債惡性循環(huán)。”徐劍鋒說到。
最近也有媒體報出，一些融資平臺公司轉型也已經開啟，如今年5月份，安徽馬鞍山城投更名為江東控股集團有限責任公司；6月份，亳州建設投資集團有限公司更名為建安投資控股集團有限公司。
郭宏寶對此表示，地方融資平臺是企業(yè)行為，但最終的風險在于政府，其形式是少數(shù)人的決策機制，不透明。很難確切的說自行發(fā)債后會消解融資平臺的風險，但是增量的風險是會降低，自發(fā)自還模式是規(guī)范地方融資平臺亂象的基礎。
郭宏寶進一步指出，地方債務納入預算體制后，人大監(jiān)督債務的資金去向，但隱性債務不能保證；操作層面上，人行也有相應的監(jiān)督。因為地方政府發(fā)債不僅為民生，也為政績，所以不排除地方政府還會發(fā)行一定量的隱性債務。地方融資平臺是否能得到規(guī)范仍存在疑問。
“地方債試點的展開能否解開地方債困局問題很難說，需要上層政府的態(tài)度和決策，需要配套經濟改革的相關行政改革。‘兩條腿’一起走路，相互促進，相互制約，形成良性循環(huán)?！惫陮氉詈笾赋觥?完)