本報記者 吳曉璐
1月13日，中國證監(jiān)會召開2025年系統(tǒng)工作會議（以下簡稱“會議”），研究部署2025年重點工作。會議提出，聚焦主責主業(yè)，著力提升監(jiān)管執(zhí)法效能和投資者保護水平。
受訪專家認為，資本市場法規(guī)制度將不斷完善，提升監(jiān)管威懾力；監(jiān)管協(xié)同有望進一步加強，通過“行民刑”立體化追責提高違法違規(guī)成本；中小投資者保護機制將更加健全，持續(xù)提高市場吸引力，增強市場內(nèi)在穩(wěn)定性，進而塑造良好市場生態(tài)。
進一步健全法規(guī)制度
在體制機制建設(shè)方面，會議提出，堅持懲、防、治并舉，進一步完善監(jiān)管執(zhí)法體制機制，補齊資本市場法治建設(shè)短板，強化科技賦能。
近年來，監(jiān)管部門持續(xù)落實《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，推動健全依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制。去年5月份，為了加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，完善執(zhí)法司法部門配合制約機制，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和中國證監(jiān)會四部門印發(fā)《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》；去年7月份，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會等部門《關(guān)于進一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》，從堅決打擊和遏制重點領(lǐng)域財務(wù)造假，優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制，加大全方位立體化追責力度等方面作出安排，構(gòu)建綜合懲防長效機制。
從“懲、防、治”并舉的角度來看，華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧對《證券日報》記者表示，隨著新證券法和刑法修正案（十一）的實施，我國證券違法違規(guī)行為的立體化懲戒體系已經(jīng)初步建立；從治的角度來看，建立證券市場誠信制度、“追首惡”“打幫兇”、完善投資者保護機制等一系列資本市場創(chuàng)舉，提高了資本市場信用環(huán)境的治理水平。所以，從目前來看，短板或在“防”上，如何做到早預防、早發(fā)現(xiàn)、早打擊，或是未來工作的重點。
“比如，建立更加市場化的價格約束機制，引導中介機構(gòu)發(fā)現(xiàn)、培育好企業(yè)，利用金稅系統(tǒng)或其它政務(wù)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)疑點等等。”鄭彧表示，需要強調(diào)的是，預防措施的設(shè)計和完善要注意“尊重企業(yè)”與“打擊違法”的平衡，預防的目的是補上事中監(jiān)管、事后監(jiān)管有效性的不足，因此更需要標準的科學性、執(zhí)法的藝術(shù)性、結(jié)果的準確性。
去年12月份，中國證監(jiān)會召開黨委（擴大）會議，傳達學習中央經(jīng)濟工作會議精神時表示，進一步健全法規(guī)制度，強化執(zhí)法震懾，突出提升精準性，突出“追首惡”，嚴厲打擊欺詐發(fā)行、財務(wù)造假等違法違規(guī)行為。用好大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，增強非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查穿透力，提升“四早”特別是早識別能力。加強監(jiān)管協(xié)同，強化準入、日常監(jiān)管與稽查處罰的高效銜接，增強整體監(jiān)管效能。
堅持“過罰相當”原則
在監(jiān)管執(zhí)法精準性方面，會議提出，突出依法監(jiān)管、分類監(jiān)管，快、準、狠打擊違法違規(guī)，既抓早、抓小、抓苗頭，更打大、打惡、打重點，提升監(jiān)管執(zhí)法的精準性。
去年，監(jiān)管部門落實監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角的要求，強化監(jiān)管全覆蓋，嚴厲打擊各類證券違法違規(guī)活動，維護資本市場健康秩序。據(jù)中國證監(jiān)會數(shù)據(jù)，去年，證監(jiān)會嚴肅查處欺詐發(fā)行、財務(wù)造假、違規(guī)減持、操縱市場等一批大要案，辦理各類案件739件，罰沒款金額超過2023年的兩倍。
業(yè)內(nèi)人士表示，依法監(jiān)管在于“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，快、準、狠打擊各類違法違規(guī)行為；分類監(jiān)管目的在于提升打擊的精準性。此外，監(jiān)管部門將堅持“過罰相當”原則，既嚴格執(zhí)法，也體現(xiàn)監(jiān)管溫度，做到嚴而有度、嚴而有效。
“強監(jiān)管不是嚴而無度，關(guān)鍵是通過依法有效監(jiān)管，使市場各方各盡其責、各得其所，促進強本強基。”證監(jiān)會主席吳清在2024金融街論壇年會上表示。
鄭彧認為，依法監(jiān)管除了遵循“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”外，還要把握好“守舊”與“創(chuàng)新”、“合法”與“非法”之間的尺度識別，一方面，要堅決打擊披著“創(chuàng)新”外衣的“新瓶裝舊酒”的行為，要以“同一產(chǎn)品、同一標準”的功能監(jiān)管要求對照法律法規(guī)的規(guī)定進行執(zhí)法；另一方面，對于有別于傳統(tǒng)產(chǎn)品的創(chuàng)新可以抱有容忍度，平衡好“市場發(fā)展”與“監(jiān)管守正”之間的關(guān)系。
“分類監(jiān)管可以在減少監(jiān)管成本的同時，最大化提高監(jiān)管效能，進而推動建立‘依法經(jīng)營’‘合法合規(guī)’的市場風氣。”鄭彧表示。
中央財經(jīng)大學教授、資本市場監(jiān)管與改革研究中心主任陳運森在接受《證券日報》記者采訪時表示，提升監(jiān)管執(zhí)法精準性的關(guān)鍵在于提高智能化、科技化監(jiān)管水平，并強化各監(jiān)管主體間的協(xié)同。通過大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，提升風險監(jiān)測的精準性，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早預警、早處置。同時，加強證監(jiān)會、交易所、行業(yè)協(xié)會等多方聯(lián)動，形成全覆蓋、無死角的監(jiān)管合力。
完善當事人承諾等實施細則
在投資者保護方面，會議提出，出臺中小投資者保護政策措施文件，推動健全特別代表人訴訟、當事人承諾等制度機制，切實維護市場“三公”。
去年8月份，證監(jiān)會適用行政執(zhí)法當事人承諾制度，紫晶存儲案投資者損失得到及時高效賠償，這是新證券法實施后首批當事人承諾案件。去年12月底，金通靈虛假陳述責任糾紛案、美尚生態(tài)虛假陳述責任糾紛案進入特別代表人訴訟程序。
清華大學法學院教授湯欣在接受《證券日報》記者采訪時表示，作為新證券法實施后首例落地行政執(zhí)法當事人承諾制度的案件，紫晶存儲案較高效率地保護了投資者合法權(quán)益；金通靈、美尚生態(tài)兩案進入特別代表人訴訟程序，持續(xù)發(fā)揮對于嚴重的欺詐發(fā)行、財務(wù)造假行為的民事追責和震懾作用。
業(yè)界認為，下一步，監(jiān)管部門將推動更多特別代表人訴訟、當事人承諾案例落地，有力支持投資者獲得賠償救濟，同時完善相關(guān)實施細則，高效維護投資者合法權(quán)益。
鄭彧認為，未來可能會更加強調(diào)特別代表人訴訟在民事追責賠償方面的作用，如允許投保機構(gòu)直接發(fā)起特別代表人訴訟；更加注重當事人承諾方面的監(jiān)管成本與監(jiān)管收益的比較，以較小的監(jiān)管成本獲得較大的監(jiān)管收益，做到對違法收益應(yīng)沒盡沒、應(yīng)收盡收、應(yīng)賠盡賠，從而在監(jiān)管層面實現(xiàn)對于監(jiān)管秩序的維護和投資者損失的補償。
在湯欣看來，針對特別代表人訴訟和當事人承諾機制，在謹慎選取典型性案例、依法推進立體化追責程序的前提下，也要總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗，到時機成熟時協(xié)力推出相關(guān)的實施細則，使得實踐經(jīng)驗與市場預期能夠更好地相互契合。
陳運森認為，下一步，要進一步強化民事訴訟在保護投資者權(quán)益、追究違法違規(guī)責任方面的作用。建議通過降低投資者維權(quán)成本、提高訴訟效率，構(gòu)建“行民刑”立體化追責體系，切實保護中小投資者合法權(quán)益。包括著力降低中小投資者維權(quán)門檻，簡化訴訟程序，完善特別代表人訴訟機制；完善中小投資者法律援助體系，提升維權(quán)效率和便利性；完善當事人承諾制度，鼓勵市場主體主動承擔責任。