從人大的歷史中，我們知道，60多年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行會(huì)議的次數(shù)是逐漸減少的。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮有些影響。那么，為什么1979年修改地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行一次會(huì)議就可以了呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議次數(shù)逐漸減少經(jīng)歷了怎樣一個(gè)過(guò)程？
人民代表會(huì)議組織的規(guī)范化
新中國(guó)成立初期，我國(guó)的行政區(qū)劃大體上分為六級(jí)：省、市、大城市的區(qū)、縣、縣設(shè)的區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)。除這六級(jí)外，還有大行政區(qū)，1954年撤銷了大行政區(qū)。
按照《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，在地方人民代表大會(huì)成立之前，由各級(jí)各界人民代表會(huì)議代行地方人民代表大會(huì)的職權(quán)。大行政區(qū)不設(shè)各界人民代表會(huì)議。1949年12月，中央人民政府委員會(huì)制定了《省各界人民代表會(huì)議組織通則》、《市各界人民代表會(huì)議組織通則》、《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》，從1950年11月到12月政務(wù)院又先后制定了《大城市區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》、《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》、《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》，對(duì)地方各級(jí)人民代表會(huì)議的組織問(wèn)題分別作出了規(guī)定。這對(duì)于新中國(guó)地方政權(quán)的規(guī)范化、制度化建設(shè)起了重要作用。
在省、市、縣三個(gè)各界人民代表會(huì)議組織通則通過(guò)后，毛澤東指出，頒布這三個(gè)組織通則很重要，這些通則就是目前適合的通用的法律，各地方人民政府雖然可以按照具體情況有所增益，但是已規(guī)定的必須無(wú)例外地執(zhí)行。
組織通則對(duì)舉行人民代表會(huì)議次數(shù)的要求
這些組織通則有關(guān)舉行會(huì)議的規(guī)定有三種情況：第一種情況，省各界人民代表會(huì)議每屆任期兩年，每年舉行1次會(huì)議。省各界人民代表會(huì)議設(shè)立的協(xié)商委員會(huì)(大體上相當(dāng)于現(xiàn)在的人大常委會(huì))，每3個(gè)月舉行1次會(huì)議。
第二情況，市、大城市區(qū)、縣、縣轄區(qū)這四級(jí)各界人民代表會(huì)議都是每屆任期1年、每3個(gè)月舉行1次會(huì)議。有關(guān)協(xié)商委員會(huì)的規(guī)定，又具體分為四種情況：一是，市各界人民代表會(huì)議設(shè)立的協(xié)商委員會(huì)，每月舉行1次會(huì)議；二是，大城市區(qū)各界人民代表會(huì)議也設(shè)立協(xié)商委員會(huì)，但對(duì)它每年舉行會(huì)議的次數(shù)沒(méi)有作規(guī)定；三是，縣各界人民代表會(huì)議設(shè)常務(wù)委員會(huì)(不稱“協(xié)商委員會(huì)”)，沒(méi)有規(guī)定它每年舉行會(huì)議的次數(shù)；四是，縣轄區(qū)的各界人民代表會(huì)議不設(shè)常駐機(jī)關(guān)。
第三種情況，鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議每屆任期1年，每月舉行1次會(huì)議，不設(shè)常駐機(jī)關(guān)。
綜合以上，有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，任期短，省級(jí)人民代表會(huì)議為兩年，其他五級(jí)人民代表會(huì)議都是1年；第二，召開(kāi)會(huì)議的頻度高，例如，規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人民代表會(huì)議每年召開(kāi)12次；市級(jí)各界人民代表會(huì)議每年召開(kāi)4次，還要召開(kāi)12次協(xié)商委員會(huì)會(huì)議。
1951年4月，政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》明確要求，要按照組織通則的規(guī)定，按期舉行人民代表會(huì)議，其中，大城市每年至少須召開(kāi)3次，縣至少須召開(kāi)兩次。此外，為了解決某一個(gè)專門的問(wèn)題，并應(yīng)召開(kāi)簡(jiǎn)短的臨時(shí)會(huì)議。
從總體上看，政務(wù)院的這個(gè)指示是督促各地按期舉行人民代表會(huì)議，以便很好地發(fā)揮人民代表會(huì)議的作用。同時(shí)，我們也看到，這個(gè)指示把組織通則關(guān)于市、縣兩級(jí)人民代表會(huì)議每年舉行4次的規(guī)定，修改為市可以舉行3次、縣可以舉行兩次，降低了要求。
從1949年到1954年期間，還有不少地方對(duì)舉行人民代表會(huì)議不夠重視。1954年9月，在第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，董必武代表在發(fā)言中對(duì)有些地方借口工作忙，不按規(guī)定舉行人民代表會(huì)議的現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)。他說(shuō)，在我們?nèi)嗣衩裰鲊?guó)家中，任何不重視人民民主權(quán)利、違反人民民主制度的現(xiàn)象都是不能容許的。
需要著重指出的是，這一時(shí)期，沒(méi)有降低對(duì)鄉(xiāng)人民代表會(huì)議召開(kāi)次數(shù)的要求，每月須召開(kāi)1次會(huì)議，每年召開(kāi)12次。
地方人大舉行會(huì)議次數(shù)的初次確定
1954年9月，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議的召開(kāi)，標(biāo)志著地方各級(jí)人民代表會(huì)議已全部由地方各級(jí)人民代表大會(huì)代替。這次會(huì)議通過(guò)的憲法規(guī)定，省人大每屆任期四年，直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆任期兩年。地方組織法規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人大會(huì)議每年舉行兩次，交通不便的省可以每年舉行1次；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大會(huì)議每3個(gè)月舉行1次、每年舉行4次。
與組織通則的規(guī)定相比較，1954年制定的地方組織法降低了對(duì)人大每年舉行會(huì)議次數(shù)的要求。需要特別指出來(lái)的是，這一時(shí)期地方各級(jí)人大均不設(shè)常委會(huì)，那就談不上舉行人大常委會(huì)會(huì)議了。
在實(shí)踐中，地方組織法規(guī)定的省、直轄市人大每年舉行兩次會(huì)議的規(guī)定沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。1957年11月，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，省、直轄市人大會(huì)議可以每年舉行1次。按照這個(gè)決定，省、直轄市人大會(huì)議每年減少了1次。對(duì)此，國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)解釋說(shuō)，最近兩年，不少省反映，由于人大會(huì)議的一些議題具有年度性質(zhì)，有的一經(jīng)規(guī)劃就按計(jì)劃執(zhí)行，很難在半年時(shí)間內(nèi)找出一個(gè)明顯反映全面結(jié)果的段落作為議程、提到人大會(huì)議上討論和決定。又由于多數(shù)省的區(qū)域遼闊，代表參加會(huì)議旅途較長(zhǎng)，費(fèi)時(shí)較久，加上很多代表是下一級(jí)黨委、政府的負(fù)責(zé)人，有些是各個(gè)生產(chǎn)戰(zhàn)線上的工作骨干，到省開(kāi)會(huì)次數(shù)多了，會(huì)使他們完成所擔(dān)負(fù)的任務(wù)受到一定的影響。
雖有上述變化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大會(huì)議每3個(gè)月舉行1次、每年共舉行4次的要求沒(méi)有變化。
加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的路徑選擇
從1979年7月至今的35年來(lái)，地方組織法雖幾經(jīng)修改，但省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人大會(huì)議統(tǒng)一規(guī)定為每年至少舉行1次，這一規(guī)定沒(méi)有作過(guò)修改。
對(duì)這一規(guī)定有兩點(diǎn)應(yīng)予注意，第一，是會(huì)議每年“至少”舉行1次，不是每年“只能”1次，舉行“1次”是最低要求，沒(méi)有限制多次舉行會(huì)議。第二，1979年下半年以來(lái)，省、設(shè)區(qū)的市、縣這三級(jí)人大設(shè)立了常委會(huì)，法律要求常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月至少舉行1次。這三級(jí)人大由于設(shè)立了常委會(huì)，每年舉行1次人大會(huì)議，可以說(shuō)還不影響人大作用的發(fā)揮，不影響國(guó)家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
根據(jù)1979年修改的地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，這個(gè)組織法的本義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)適當(dāng)多舉行會(huì)議，把每年舉行1次會(huì)議作為最低要求，這是下限不是上限。
據(jù)近年初略統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中，1年舉行1次會(huì)議的占91.9%，1年舉行兩次及兩次以上會(huì)議的約占7.2%，1年內(nèi)沒(méi)有舉行會(huì)議的約占0.9%。可以看出，近92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年只舉行1次會(huì)議。這雖然做到了不違法，但只是簡(jiǎn)單地守住了“下限”這是法律規(guī)定的本義。據(jù)了解，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大1年只開(kāi)1次會(huì)議，會(huì)期還是短短的半天，沒(méi)有深入審議報(bào)告或根本就沒(méi)安排審議。有人把這種情況戲稱為“吃饅頭(午飯)、舉拳頭(舉手表決)”。會(huì)期短、審議不深入，容易使人大會(huì)議流于形式。這反映出一些領(lǐng)導(dǎo)干部只滿足于不違法的“底線思維”，對(duì)如何發(fā)揮人大作用考慮不夠。這提示我們，今后制定修改法律時(shí)，不作“至少”性的規(guī)定，作“多少”的具體、明確的規(guī)定。
據(jù)記載，1954年8月，北京市舉行第一屆人大第一次會(huì)議，原定會(huì)期5天。在會(huì)議上，代表們討論熱烈。毛澤東了解到這一情況后，建議延長(zhǎng)會(huì)期，使所有代表把意見(jiàn)講完、講充分。這樣，會(huì)期延長(zhǎng)了兩天。彭真在這次會(huì)議上說(shuō)：“民主是要時(shí)間的。如果是市長(zhǎng)‘專政’,根本不要這樣長(zhǎng)的時(shí)間。”“民主不是形式，是實(shí)質(zhì)問(wèn)題。代表們講話的作用很大，我們看不出的缺點(diǎn)，代表們看出來(lái)了。這是動(dòng)力。”這清楚地告訴我們，開(kāi)好人大會(huì)議十分重要。
從以上我們看到，60多年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會(huì)議的次數(shù)逐漸減少。在事實(shí)上，先是由每年舉行12次會(huì)議減少到每年舉行4次會(huì)議，再減少到每年舉行1次會(huì)議。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大離人民群眾最近，基層群眾是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作來(lái)直接了解、認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度和實(shí)現(xiàn)自己當(dāng)家作主政治權(quán)利的。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和人大建設(shè)，既是堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的具體體現(xiàn)，也是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的現(xiàn)實(shí)需要。具體路徑可以考慮這樣三個(gè)方面：第一，適當(dāng)增加舉行會(huì)議的次數(shù)、天數(shù)；第二，加強(qiáng)組織和工作能力建設(shè)；第三，在法律上確認(rèn)主席團(tuán)在人代會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，使其規(guī)范化、制度化、法律化。(闞珂 作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)