“APEC暢通”靠什么留住
各級(jí)政府在涉及重大公共決策時(shí)必須依法行政，不能以“出發(fā)點(diǎn)是好的”忽略程序正義和合法性審查
11月19日，霧霾再次光顧京津冀地區(qū)，短暫的“APEC藍(lán)”成為人們留戀的美好記憶。與此同時(shí)，圍繞單雙號(hào)限行帶來(lái)的“APEC暢通”，一種熟悉的“躁動(dòng)”也開(kāi)始在輿論場(chǎng)醞釀。
北京人對(duì)單雙號(hào)限行并不陌生。2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，就曾經(jīng)采取過(guò)這種臨時(shí)交通管制措施。在北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，一場(chǎng)“是否支持單雙號(hào)限行常態(tài)化”的公民和媒體大討論引發(fā)各界關(guān)注。
“APEC暢通”之后，也有調(diào)查機(jī)構(gòu)拋出同樣的命題。在一份僅抽查千人的調(diào)查問(wèn)卷里，包含這樣的問(wèn)題：“有人建議將單雙號(hào)限行政策長(zhǎng)期推行下去，你的態(tài)度是”。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，有過(guò)半受訪北京人(56.9%)支持長(zhǎng)期單雙號(hào)限行。然而這份在各大客戶(hù)端曾經(jīng)瘋狂刷屏的調(diào)查結(jié)果，很快就受到網(wǎng)友和媒體的質(zhì)疑，認(rèn)為對(duì)這種涉及重大公共事項(xiàng)的“民意”調(diào)查太隨意。也就是說(shuō)，一千個(gè)人眼里有一千個(gè)哈姆雷特，在兩千多萬(wàn)人的北京城，這種千人抽樣調(diào)查問(wèn)卷離真正的民意有多遠(yuǎn)不言自明。
在筆者看來(lái)，更值得關(guān)注的是，對(duì)涉及法治精神和民生大事的一項(xiàng)重大行政舉措，未經(jīng)法律評(píng)估，就套用少數(shù)服從多數(shù)的表決邏輯，其背后隱含的是對(duì)依法行政的架空，值得警惕。
在2008年那場(chǎng)單雙號(hào)限行大討論中，已故中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍老師曾發(fā)表題為《常態(tài)限行不適用民主表決》的文章，指出在一個(gè)法治國(guó)家，不是在緊急狀態(tài)、特殊情況或臨時(shí)措施下，如果政府發(fā)出一道法令說(shuō)，私人汽車(chē)只能分單雙號(hào)出行，會(huì)有什么后果呢？政府很有可能會(huì)因此而被告上法庭，被告理由是侵犯財(cái)產(chǎn)，因此要承擔(dān)賠償或補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。作為奧運(yùn)期間一項(xiàng)臨時(shí)交通管理措施，限車(chē)出行能得到廣大車(chē)主的理解，但是，如果要把這種措施當(dāng)做一種長(zhǎng)期制度規(guī)定下來(lái)，就會(huì)面臨合法性的挑戰(zhàn)。在限車(chē)問(wèn)題上搞民意投票是沒(méi)有意義的。
這篇文章至今讀來(lái)仍帶給我們民主與法治的思辨，提醒我們不能忽視，對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)的物權(quán)和使用權(quán)，法律的精神到底是怎樣的？行政管理的法律邊界到底在哪里？試圖被當(dāng)做長(zhǎng)期限行法律依據(jù)的道交法中的交通管制條款，到底有沒(méi)有那么大的法律效力？是否存在對(duì)相關(guān)法條立法精神的誤讀？
一個(gè)現(xiàn)實(shí)發(fā)生的案例是蘭州市政府今年9月16日發(fā)布一紙通報(bào)，宣布從9月21日起到2015年3月20日，蘭州市在中心城區(qū)啟動(dòng)為期半年的機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行。3天后的9月19日，蘭州市政府又宣布，經(jīng)充分考慮公眾意愿和建議，于19日決定將原計(jì)劃為期半年的重點(diǎn)區(qū)域機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，9月21日至29日在主城區(qū)實(shí)行單雙號(hào)限行，之后仍恢復(fù)尾號(hào)限行。今后，蘭州市將根據(jù)道路交通和大氣污染狀況，更加適度、精準(zhǔn)地實(shí)行限行方案，最大限度地減少給公眾帶來(lái)的不便。也就是說(shuō)，至今，單雙號(hào)限行在中國(guó)最長(zhǎng)時(shí)間仍是北京奧運(yùn)會(huì)期間的紀(jì)錄，仍然沒(méi)有地方將其常態(tài)化。
在筆者看來(lái)，單雙號(hào)限行確實(shí)可以依靠大量減少上路車(chē)輛實(shí)現(xiàn)“APEC暢通”，但其巨大、高昂的社會(huì)成本擺在那里，將其常態(tài)化既有不依法行政的嫌疑，又會(huì)給百姓出行帶來(lái)極大不便。除了在極重污染天氣，依照相關(guān)環(huán)保法規(guī)短期實(shí)施，或者在極重大國(guó)事活動(dòng)中作為臨時(shí)手段采用，不能被當(dāng)做治堵的“懶藥方”長(zhǎng)期服用。
那么“APEC暢通”只有通過(guò)單雙號(hào)限行才能實(shí)現(xiàn)么？筆者認(rèn)為，不吃這種“速效藥”，也有治理的良方。例如，把北京公交的供給量提高上去，舒適程度和準(zhǔn)點(diǎn)性提高上去，吸引更多綠色出行；為北京的交通管理疏堵融入更多智能要素；加快京津冀一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)以功能和人口疏散帶動(dòng)交通疏堵；采用市場(chǎng)化治堵手段，通過(guò)提高小汽車(chē)使用成本控制使用里程；加快公車(chē)改革進(jìn)度，大刀闊斧地裁撤公車(chē)；為北京自行車(chē)道建立專(zhuān)道專(zhuān)用的保護(hù)措施；在更多胡同毛細(xì)血管?chē)L試單(邊)停單(向)行等等。這些表面看見(jiàn)效慢些的手段，是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的方子，消積化淤，治理的是病根。
據(jù)北京市環(huán)保局機(jī)動(dòng)車(chē)排放管理處有關(guān)人士表示，目前正在積極研究能降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度的相關(guān)政策，包括擁堵費(fèi)和排污費(fèi)的征收。由此可見(jiàn)，未來(lái)，降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度還是要依靠市場(chǎng)之手調(diào)節(jié)。市民不用像史上最復(fù)雜11月這樣盯著尾號(hào)、單雙號(hào)開(kāi)車(chē)上街，而是自主地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)人的成本考量、自愿地根據(jù)需要隨時(shí)開(kāi)車(chē)出行。
關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明提出：建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問(wèn)制度，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用；建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。
筆者認(rèn)為，各級(jí)政府在涉及重大公共決策的時(shí)候必須依法行政，不能想當(dāng)然，不能以“出發(fā)點(diǎn)是好的”忽略程序正義和合法性審查，更不能一意孤行讓紅頭文件壓過(guò)法律。□ 文/南辰