《物權(quán)法》頒行后，第149條規(guī)定的住宅建設用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題，成為有爭論的問題。近日，在溫州出現(xiàn)的土地使用權(quán)期限屆滿需支付高額續(xù)費問題，再次引起了社會各界和法律界人士的高度關注。為此，中國人民大學民商事法律科學研究中心和北京市消費者權(quán)益保護法學會在京聯(lián)合舉辦了“住宅建設用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研討會”。
與會專家們就如何正確理解現(xiàn)行法律法規(guī)，對住宅建設用地使用權(quán)期限屆滿后的自動續(xù)期問題展開討論。此次會議既是對近日出現(xiàn)的土地使用權(quán)期限屆滿需支付高額續(xù)費問題的回應，也是對即將啟動的民法典立法工作的展望，更是對住宅建設用地使用權(quán)人的基本人權(quán)與合法權(quán)益的關照與維護。
中國政法大學終身教授江平：
何為自動續(xù)期不應由地方政府解釋
我認為，由溫州市政府來解釋“什么叫自動續(xù)期”，這本身就是一個嚴重問題。就現(xiàn)在消息來看，除了溫州之外，還有深圳、青島，都已經(jīng)面臨20年住宅期滿自動續(xù)期的問題。
這個問題又提出了一個問題，我國法律的適用、解釋，能不能每一個地方自己來做規(guī)定？溫州有溫州的規(guī)定，深圳有深圳的規(guī)定，青島有青島的規(guī)定，或者說讓地方的房地產(chǎn)管理部門、國土資源部門來做決定。
在這個問題上，我覺得完全有必要說清楚。應該有一個統(tǒng)一的法律解釋，因為這個條款寫在《物權(quán)法》上，對《物權(quán)法》的解釋當然屬于全國人大常委會，具體說來也就是法工委。不能再由政府或者哪個部門來解釋，更不能夠由下面各級政府來做解釋。如果沒有統(tǒng)一解釋，法律就亂了，而且這個問題已經(jīng)迫在眉睫，統(tǒng)一做出法律解釋，非常有必要。
關于“自動續(xù)期”的含義，至少有三點：
第一點在“續(xù)期”，就是說明期滿了以后，一不能夠收回，二也不能夠按照原有形式再來重新簽訂一個土地出讓合同，續(xù)期就是把原有的延續(xù)下去，所以這一點要說清楚。不能夠像一般征收房子那樣，或者是拆掉、國家收回，也不能夠再來重新簽訂一個合同。
第二點是“自動續(xù)期”，這個自動續(xù)期就很重要，因為自動續(xù)期就說明業(yè)主不需要自己主動提出和申請。這涉及到法律效率問題，如果不自動續(xù)期，沒有交費怎么辦？我覺得自動續(xù)期的含義就是，沒有交費他仍然有權(quán)在這居住。在轉(zhuǎn)讓時會出現(xiàn)問題，房屋期滿，如果房屋要轉(zhuǎn)讓就要受限制，這將會在民事流轉(zhuǎn)上起到影響，但并不對居住權(quán)利產(chǎn)生影響，因為權(quán)利是自動續(xù)期的。所以在權(quán)利上，他仍然享有房屋所有權(quán)，他仍然可以居住，但是在轉(zhuǎn)讓方面受到限制，因為他土地使用權(quán)過期了。
第三點，當初寫的時候只寫自動續(xù)期，并沒有寫有償無償，當時想留到以后來解決。在這個問題上，將來解釋就非要說清楚。如果是有償?shù)?，那要寫明續(xù)期有償要交費，那有償交費到底多少？從當時情況來看，自動續(xù)期當然是數(shù)量不大，如果像現(xiàn)在溫州報上登的還要交幾十萬塊錢，顯然負擔太大，這不合適。即使收費，也應該是一個數(shù)量比較少的。
全國人大法工委民法室原主任姚紅：
住宅用地與商業(yè)用地應區(qū)別對待
我簡單介紹一下《物權(quán)法》第149條出臺的背景。當時起草《物權(quán)法》，涉及到房地關系時，最初曾做過兩個規(guī)定。一個規(guī)定是所謂“房隨地走”，國外立法一般規(guī)定如果土地使用權(quán)人收回土地，建筑物所有權(quán)人可以取回建筑物，當時我們曾經(jīng)也做過這樣規(guī)定；第二個就是關于土地使用權(quán)到期以后的續(xù)期問題，由于《土地管理法》當時規(guī)定，期滿前一年申請續(xù)期，除了因國家公共利益需要以外，原則上都應準許，所以我們最早有這樣兩條規(guī)定。
從第一個規(guī)定來看，還沒到全國人大常委會審議口就被否了，所以后來《物權(quán)法》里沒有這樣的規(guī)定。
第二個關于土地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定，我們提出之后到常委會審議時，有委員提出，建筑物土地使用權(quán)涉及到數(shù)億老百姓利益。到期以后大家都續(xù)期，是一個一個續(xù)，還是整個小區(qū)續(xù)，排隊都排不過來。所以后來《物權(quán)法》149條就規(guī)定“自動續(xù)期”，不用老百姓排隊去辦手續(xù)了。
續(xù)期要不要收費，當時這個問題我們也提出來了。當時認為這個問題隨著經(jīng)濟發(fā)展再解決就行，大部分房屋都沒到期，等到期以后再說，所以就把這問題留下了。最早出現(xiàn)這個問題是在2006年的青島，最后不了了之。
從理論上，有幾個問題需要厘清。
首先，土地所有權(quán)人土地到期時是否有權(quán)利要錢。這個問題跟我國土地制度密切相關。中國跟外國不一樣，國外所有權(quán)人取得土地之后房地基本都一體，取得了房屋所有權(quán)，一般土地所有權(quán)、使用權(quán)就拿到了。我國1982年《憲法》明確規(guī)定土地要么屬于國家所有，要么屬于集體所有，其他任何人、單位組織都不能擁有土地，只能取得使用權(quán)。國家作為土地所有權(quán)人，永遠掌握著房屋到期以后續(xù)期收費的權(quán)利。從理論上講，所有權(quán)人再次出租時有權(quán)決定收不收錢，國家是不是放棄這個權(quán)利？
其次，中國現(xiàn)在購買房屋價款太貴，有的城市甚至超過日本東京新宿地區(qū)的房價，而那么高的房價還僅僅取得一個有期限的土地使用權(quán)。我覺得老百姓取得使用權(quán)時，還要交那么多錢，不太合理。在研究續(xù)期要不要收費的問題時，這個因素應當被考慮進去。
最后，續(xù)期問題涉及到住宅民生，對老百姓利益影響巨大。雖然從理論上說土地所有權(quán)人收回土地，再續(xù)期有權(quán)收費，但涉及到那么多老百姓利益，怎么做比較合適？能不能畫一個杠杠，比如如果用以居住而不是投資炒作，不跟老百姓收錢？但是如果是用做炒作，轉(zhuǎn)讓之前是不是要補交土地使用權(quán)出讓金，我覺得這可以考慮。要分情況，不能一刀切。
企業(yè)如果到70年滿時續(xù)期收費，我覺得那是正當?shù)?，因為它是商業(yè)行為，政府有權(quán)從商業(yè)行為里收取費用。那么老百姓炒作房地產(chǎn)，也轉(zhuǎn)為商業(yè)形式，是不是有權(quán)利從這部分收錢，我覺得這些是可以考慮，是可以研究的。
中國人民大學教授楊立新：
應當補交20年與70年的出讓金差價
溫州市的居民住宅建設用地使用權(quán)存在20年、30年以至于70年等不同情形，目前到期的是20年期間的建設用地使用權(quán)。據(jù)調(diào)查，在重慶，當時為了降低房價，讓百姓能夠買上房，推出50年期間的住宅建設用地使用權(quán)，也不同于70年住宅建設用地使用權(quán)的期間。溫州此次之所以引起輿論關注，在于其提出20年土地使用權(quán)到期后，要繳納房產(chǎn)價格三分之一的出讓金才能延期。
我的看法是：
第一，住宅建設用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動續(xù)期。對此，任何人、任何機關包括各級人民政府都不得違背這一規(guī)定。
第二，住宅建設用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒有達到70年期間的，首先應當自動續(xù)期至70年。
第三，對于沒有達到最高期間續(xù)期70年的，是否應當補交出讓金。應當考慮到：一是70年的使用期間和20年等期間不同，出讓金的數(shù)額是不一樣的；二是政府出讓20年的土地使用權(quán)，續(xù)期如果不補交出讓金，政府的利益會受到損失；三是如果20年等期間的住宅建設用地使用權(quán)的業(yè)主在續(xù)期時不補交出讓金，對其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，是不公平的。因此，20年的期間屆滿自動續(xù)期的，業(yè)主應當補交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價。
第四，具體出讓金差價的計算，應當按照出讓土地使用權(quán)當時的出讓金價格計算。在補交出讓金時，應當計算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負擔。此外，不得再增加任何費用。凡是與此方法不同的算法，結(jié)果高于這個計算方法的計算結(jié)果的，都是不正當?shù)摹?/p>
全國人大法工委民法室巡視員扈紀華：自動續(xù)期應不附條件不分年限
《物權(quán)法》第149條所涉及的住宅建設用地使用權(quán)自動續(xù)期，所謂“自動”就是沒有任何條件和行為，“自動續(xù)期”指的是用地使用權(quán)到期，不附帶任何條件和行為進行續(xù)期。
用地使用權(quán)的自動續(xù)期，并沒有設置前提是針對20年、30年，還是70年?！段餀?quán)法》立法前，有的地方的建設用地使用權(quán)存在20年、30年的情形，比如青島、深圳等地?！段餀?quán)法》中沒有明確規(guī)定，建設用地使用權(quán)的年限不滿70年的如何自動續(xù)期。這就意味著，自動續(xù)期并不要求區(qū)分多少年。20年到70年，中間相差50年，是不是要補齊這50年的建設用地使用權(quán)的費用呢？法律沒有具體要求。如果區(qū)分20年和70年的使用年限，補齊兩者建設用地費用，就是在法律之外又畫蛇添足了，是替自動續(xù)期又加了條件。
《物權(quán)法》重要的立法指導思想和立法目的之一，就是使老百姓安居樂業(yè)，說得最多的一句話就是“有恒產(chǎn)者有恒心”。立法要充分考慮到老百姓的切身利益和福祉，考慮到中國的國情。
2005年，在《物權(quán)法》進行起草的時候，法律委員會在向全國人大常委會匯報時，有相關領導對土地使用權(quán)到期后的續(xù)期申請人提出了疑問，一棟公寓多戶居住，建設用地使用權(quán)期限屆滿，是由住戶個人申請續(xù)期，還是業(yè)主委員會統(tǒng)一續(xù)期，意見不一致時怎么辦？這需要明確。
2005年9月，時任全國人大常委會委員長吳邦國，專門聽取了參與立法的專家部門對《物權(quán)法》有關問題的匯報，其中就包括建設用地使用權(quán)續(xù)期如何收費的問題。當時就有人提出意見，認為業(yè)主買房時，已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后就不應再交費；還有人認為，續(xù)期應交少量的土地使用費。也有另一種觀點，認為續(xù)期后的土地使用費和期限可根據(jù)形勢的發(fā)展，到時再由國家另行規(guī)定。
雖然不同意見有很多，但大家的初衷是統(tǒng)一的，歸納起來，就是建設用地要區(qū)分住宅和非住宅，要千家萬戶的老百姓統(tǒng)一去續(xù)期不可能，應當對居民住宅網(wǎng)開一面，而且要不要收費這個問題也應另當別論。
因此，當時有專家的觀點是，收費的問題，應該隨著經(jīng)濟發(fā)展情況來確定，而且當時距離使用權(quán)到期的時間還很長，所以就把這個問題留下了。
2006年10月，在向全國人大常委會提交第六次審議稿的時候，常委會組成人員認為，對收費問題，一是大家意見不一致，二是《房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定無論住宅還是非住宅都要提前一年申請，之后再交費，這與《物權(quán)法》的規(guī)定也不一致。另外，國家政策對此還需要進一步考慮。在這樣的情況下，匆忙做出收費相關的規(guī)定，比較欠妥，所以沒有再做進一步的規(guī)定。
當初在起草《物權(quán)法》時，在用地期限方面，也有法律委員會的專家提出，現(xiàn)行住宅用地使用權(quán)期限太短，建議延長為100年或者150年。有的則建議取消使用年限的規(guī)定。但是考慮到其他土地管理政策法規(guī)，以及《物權(quán)法》的主旨，用地期限方面，就沒有寫入。
北京航空航天大學教授龍衛(wèi)球：
住宅用房屬于民生應該是低成本的
自動續(xù)期問題是一個重大的政策決斷，屬于立法問題，不宜由地方政府或部門決定，應由全國人大常委會作出立法解釋。我覺得，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，有四種解決方案。
方案一，自動續(xù)期，無需繳納土地使用費，但地上物所有權(quán)發(fā)生滅失或重大改建則終止續(xù)期。此種情形當加強危房監(jiān)管，以建筑法明確危房處理機制。
方案二，自動續(xù)期，但需一次性繳納下一個期限土地出讓金，此時地上物所有人可以在新期限內(nèi)按照原有范圍和標準改造或者重建地上建筑物。同理，新地上物所有權(quán)在新地權(quán)持續(xù)期享有無礙。
方案三，自動續(xù)期，但需繳納土地使用年金。將一次性土地使用費轉(zhuǎn)為年金，相當于地產(chǎn)稅，以土地面積和建筑面積按照特定計稅標準合計。年金滯納不交者，依據(jù)不同程度地上權(quán)產(chǎn)生不同失權(quán)效果。
方案四，自動續(xù)期，無需繳費，且無限期所有權(quán)化，回到類似1982年前城市宅基地所有權(quán)狀態(tài)。此種情形其實就是城市住房用地重新私有化。
同時，需要區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性用地。住房建設用地具有民生性，為人民生活必需。所以，將來續(xù)期如果采取收費，土地出讓使用費也要區(qū)別于當時房地產(chǎn)開發(fā)時的使用費，后者是向開發(fā)商收取的一次性經(jīng)營的使用費。住房建設用地續(xù)期的費用，大概向稅收的方向走。總之，要區(qū)分經(jīng)營稅費和非經(jīng)營稅費，對住宅采取低稅率。對住宅來說，不管使用以上談到的哪個方案，都應當是低成本的。