招商引資時無償分配的排污權(quán)是否是企業(yè)的“私產(chǎn)”？
江蘇海安排污權(quán)試點改革：雖有困惑仍堅定“破冰”
本報記者朱旭東
“排污權(quán)對紡織印染企業(yè)來說，是非常稀缺的公共資源。企業(yè)拿在手里不用，就是一種浪費?！?!--畫中畫廣告start-->
“當(dāng)初選擇到南通海安投資，就是沖著無償獲得排污權(quán)來的。”
“初始分配排污權(quán)的時候，企業(yè)認為排污權(quán)是一次分配到位的，可以終身擁有?！?/p>
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近期，海安常安紡織產(chǎn)業(yè)園以江蘇省生態(tài)環(huán)境政策集成改革試點和生態(tài)環(huán)境部排污許可試點為契機，擬根據(jù)園區(qū)企業(yè)的績效考評結(jié)果，動態(tài)分配排污權(quán)。這項改革，觸動了企業(yè)的排污權(quán)，不少企業(yè)認同考評指標(biāo)，然而在排污權(quán)的具體應(yīng)用上，卻產(chǎn)生了分歧。
部分排污權(quán)被荒廢或租賃
常安紡織產(chǎn)業(yè)園是2012年由蘇州常熟與南通海安合作設(shè)立的江蘇省“南北共建園區(qū)”，目前一期落戶高端紡織項目38家。近年來，園區(qū)通過積極推進生態(tài)政策集成改革，在激勵企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量等方面取得了實質(zhì)性進展。
為破解園區(qū)企業(yè)融資難題，園區(qū)積極推廣排污權(quán)抵押貸款，款項主要用于節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)升級、保護環(huán)境等相關(guān)項目。目前，園區(qū)已有5家企業(yè)利用排污權(quán)實現(xiàn)貸款總計約3000萬元。
獲批江蘇省生態(tài)環(huán)境政策集成改革試點后，海安市出臺《常安紡織產(chǎn)業(yè)園企業(yè)績效綜合評價暨差別化政策實施意見(試行)》，每年對企業(yè)進行綜合評價，在產(chǎn)業(yè)政策上“獎優(yōu)罰劣”。
常安紡織產(chǎn)業(yè)園管理辦公室常務(wù)副主任張小飛介紹，園區(qū)對企業(yè)的評價指標(biāo)涵蓋經(jīng)濟效益、自主創(chuàng)新、綠色低碳、智能制造、對外開放、安全管理等6個一級指標(biāo)，共設(shè)置41項二級考核指標(biāo)。根據(jù)考核結(jié)果，對A、B、C、D四類企業(yè)實施差別化的金融扶持、用地保障、財稅獎勵、資源能源、政府管理政策，同時實行排污指標(biāo)、排污成本“雙差別化”管理，推動要素向高效益、高技術(shù)、高成長型企業(yè)集聚。
“績效考評，就是要為排污權(quán)動態(tài)分配提供依據(jù)?！睆埿★w說，績效考評的各項指標(biāo)，對所有企業(yè)都是公開公平的，企業(yè)對此并無異議，但在對排污權(quán)的具體應(yīng)用上，產(chǎn)生了分歧。
績效考評過程中，園區(qū)發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)并沒有百分之百達產(chǎn)，導(dǎo)致寶貴的排污權(quán)被浪費，還有個別企業(yè)，只是簡單地靠出租排污權(quán)盈利。
“排污權(quán)對紡織印染企業(yè)來說，是非常稀缺的公共資源。企業(yè)拿在手里不用，就是一種浪費?！睆埿★w說，澳軻萊紡織是第一批入園企業(yè)，原來有3700噸/天的廢水許可排放量，但企業(yè)入園后沒有正常運轉(zhuǎn)，而是靠出租廠房、出租排污權(quán)盈利，做起了甩手掌柜。在2020年的績效考評中，澳軻萊紡織被列為唯一的D類企業(yè)，被園區(qū)收回1100噸/天的廢水許可排放量。“如果澳軻萊不改變現(xiàn)狀，不排除收回它所有的排污權(quán)?！?/p>
園區(qū)研究制定《廢水排放總量和水污染物排放總量動態(tài)管理辦法(試行)》，大力推行園區(qū)廢水總量集中收儲、內(nèi)部動態(tài)管理監(jiān)管模式，計劃將企業(yè)水污染物許可排放總量由園區(qū)統(tǒng)一收回，通過回收再分配實現(xiàn)總量資源的集約利用，促進排污權(quán)交易制度從以總量控制為基礎(chǔ)向以提升環(huán)境資源使用績效為目標(biāo)轉(zhuǎn)變。
“對于A、B類企業(yè)，優(yōu)先供給排污權(quán)，對于C、D類企業(yè)，園區(qū)將收緊它們的排污權(quán)，并通過平臺監(jiān)控和電閥門實施精準(zhǔn)管控?！睆埿★w介紹，動態(tài)分配排污權(quán)，不僅能獎優(yōu)罰劣，還能為園區(qū)新上項目釋放環(huán)境容量。
排污權(quán)改革中的困惑
園區(qū)打算回收排污權(quán)再重新分配的舉動，在部分企業(yè)中引起了不解與不安。在績效考評中被列為A類企業(yè)的樂達紡織董事長王柏江表示：“如果排污權(quán)被收走，肯定會引起矛盾。”
樂達紡織年銷售額4.3億，日排污水2000噸，進駐園區(qū)已有6年。王柏江說，當(dāng)初選擇到南通海安投資，就是沖著無償獲得排污權(quán)來的，也是地方政府對投資企業(yè)的一種優(yōu)惠政策。企業(yè)根據(jù)分配到的排污許可，定產(chǎn)能、建廠房、買設(shè)備。“印染企業(yè)是特殊行業(yè)，沒有排污權(quán)就沒法生產(chǎn)。做生意總是有起伏的，今年運轉(zhuǎn)不好，并不代表明年運轉(zhuǎn)不好，如果排污權(quán)被收緊，就會束縛住企業(yè)的手腳。”
越承紡織被列為B類企業(yè)，董事長章云水認為，對排污權(quán)實行動態(tài)管理就是一種理想化的設(shè)想，不利于企業(yè)發(fā)展，也不利于園區(qū)發(fā)展。企業(yè)和園區(qū)都愿意把排污權(quán)通俗地比喻成“電影票”——原來規(guī)劃園區(qū)這家“電影院”時，政府根據(jù)“電影院”的座位數(shù)分給入園企業(yè)相應(yīng)的“電影票”，即排污權(quán)，且免費贈送。企業(yè)入駐園區(qū)后，憑“票”排污。
因為座位固定，“電影票”也是固定的?！半娪捌薄辟浰屯曛?，后入園企業(yè)就無票可用。而先入園的企業(yè)，往往因為產(chǎn)能不夠，手里就有了多余的“電影票”。王柏江擔(dān)心的是，“如果電影票都給政府收回再重新分配了，我到時候還有原來那么多電影票嗎？”
據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門介紹，2014年開始的排污權(quán)初始分配，由各地政府統(tǒng)籌安排，上一年形成的減排量，就是政府口袋里的資源，企業(yè)可通過購買的方式，從政府手里獲得?！俺跏挤峙渑盼蹤?quán)的時候，企業(yè)認為排污權(quán)是一次分配到位的，可以終身擁有。”海安生態(tài)環(huán)境局綜合科科長楊曉燕說。
2019年，政府開始鼓勵企業(yè)之間進行排污權(quán)交易。隨行就市后，排污權(quán)交易價越來越高。當(dāng)前，南通市最高交易價格通常都在基準(zhǔn)價的10倍左右。
“如果站在園區(qū)管理者的角度，收回排污權(quán)重新分配，有一定道理。把企業(yè)分為ABCD四類進行考評，我也沒意見。但我是企業(yè)，我不得不從自身考慮?！蓖醢亟钦憬B興人，他了解浙江的市場行情是，每噸排污權(quán)的交易價為2.3萬元?！拔矣?000噸的排污權(quán)，將來如果我干不動了，交易價就是4600萬元。排污權(quán)就是我的發(fā)展權(quán)，我承認，觸動利益比觸動靈魂還難，我的確很在意排污權(quán)是不是在我手里?！?/p>
改革在破冰中前行
常安紡織產(chǎn)業(yè)園2019年被列入江蘇省工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境政策集成改革試點，2021年被生態(tài)環(huán)境部列入基于水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的許可排放量核定試點，排污權(quán)“集中收儲、動態(tài)分配”政策是推進改革試點的核心，更是改革試點的靈魂。
針對企業(yè)的困惑，園區(qū)前期已有充分的了解。張小飛說，根據(jù)現(xiàn)有政策，園區(qū)其實并沒有限制企業(yè)發(fā)展，比如，對于已達產(chǎn)的A、B類企業(yè)并不會削減排污權(quán)，對未達產(chǎn)的C類企業(yè)只是將目前閑置的排污權(quán)進行收儲，而D類企業(yè)只有1家澳軻萊紡織，綜合評分低且靠出租排污權(quán)牟利，園區(qū)對其實施限制措施，已經(jīng)被強制收回部分排污權(quán)。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海安通過績效考評實行排污指標(biāo)、排污成本“雙差別化”管理，園區(qū)內(nèi)的大部分企業(yè)還是接受的?！捌髽I(yè)的排污權(quán)一定程度上已經(jīng)實現(xiàn)了動態(tài)分配，園區(qū)也推動了要素向高效益、高技術(shù)、高成長型企業(yè)集聚?！睆埿★w說。
該政策與江蘇省正在推行的工業(yè)園區(qū)限值限量管理不謀而合，在基于園區(qū)總量控制的基礎(chǔ)上，率先探索內(nèi)部資源優(yōu)化分配。事實上，園區(qū)在推進政策的過程中也充分聽取并尊重企業(yè)的意見和建議，同步進行優(yōu)化完善。比如每年對企業(yè)開展中期評估，給予企業(yè)申訴權(quán)，經(jīng)過園區(qū)核實后仍有機會申請到原來的總量。
事實上，不少地方在招商引資的時候，將無償分配排污權(quán)當(dāng)成優(yōu)惠條件，很多企業(yè)欣然接受，甚至把寫在排污許可證上的“數(shù)字”，當(dāng)成了自己的私產(chǎn)，認為可以自由支配。
江蘇省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評處處長戴明忠表示，每個區(qū)域的環(huán)境容量都是有限的，“先到者先得”的初始排污權(quán)分配方法，對后來者就很不公平，也讓地方政府少了一個有效的騰挪工具。紡織印染企業(yè)已經(jīng)過了“野蠻生長”的階段，相關(guān)企業(yè)不能再“躺著掙錢”了，環(huán)保、稅收、安全、能耗管理的緊箍咒會越來越緊，排污權(quán)是否還能牢牢地攥在企業(yè)手里，答案是否定的。
能否實現(xiàn)“收回排污權(quán)再重新動態(tài)分配”？目前海安市仍然在嘗試可行之法。如何實現(xiàn)對排污權(quán)的有效管理，各地都在摸索之中。
部分受訪者表示，排污權(quán)是寶貴且稀缺的公共資源，不是某家企業(yè)的私產(chǎn)，要實現(xiàn)動態(tài)分配這一目標(biāo)，還需要國家對排污權(quán)實行統(tǒng)一管理，需要法規(guī)支撐，實現(xiàn)面上平衡，而不能讓先行先試者“高處不勝寒”。