“兩法銜接”破解“以罰代刑”
污染了環(huán)境，罰款；銷售假冒商品，罰款；生產(chǎn)不合格食品，還是罰款……記者近日在江蘇、山西等地采訪了解到，在民眾關(guān)注的環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域，“以罰代管”“以罰代刑”現(xiàn)象突出，備受社會詬病，亟待引起重視。
環(huán)境案件罰刑比17839∶1
2013年3月，山西某縣一化肥企業(yè)違規(guī)排污致下游農(nóng)田被污染。同年9月，當(dāng)?shù)貦z察院以涉嫌玩忽職守罪對負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的當(dāng)?shù)丨h(huán)保所所長提起公訴。
近日，記者到該縣法院采訪。相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，這是近十年來縣法院審理的唯一一起環(huán)保類刑事案件。然而，記者從該縣環(huán)保部門了解到，近年來，該縣每年行政處罰的環(huán)境違法案件有十多起。
環(huán)保類案件行政處罰多、刑事追責(zé)少的現(xiàn)象在江蘇也曾存在，不過現(xiàn)在有所改變。江蘇省高級人民法院向記者提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年1月～7月，江蘇全省法院共受理環(huán)境刑事案件49件，超過2004年～2013年全部環(huán)境刑事案件的總和。
全國人大代表、江蘇省人民檢察院檢察長徐安在今年全國兩會期間接受記者采訪時說，環(huán)境保護(hù)部公布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》顯示，2008年～2010年，全國作出環(huán)境行政處罰決定的案件共計285428件，同期全國法院結(jié)案作出判決的環(huán)境犯罪案件僅16件，環(huán)境行政處罰案件和環(huán)境刑事犯罪案件比例為17839∶1。
江蘇省法制辦主任于愛榮說，“以罰代刑”現(xiàn)象不僅存在于環(huán)保領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域也大量存在。大量涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，一罰了之，降低了違法成本，不僅飽受社會詬病，更降低了法律威懾力?！敖陙恚称钒踩?、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域違法行為層出不窮，與此有很大關(guān)系。”
“從實(shí)踐看，目前食品藥品、環(huán)保等領(lǐng)域的監(jiān)管仍是以行政執(zhí)法為主，有人罰沒人管，‘以罰代刑’現(xiàn)象突出?！鄙轿魇x中市榆次區(qū)人民法院行政庭庭長畢步禮感嘆，到行政庭工作十幾年，從未遇到過此類案件。
多因素造就“以罰代刑”
對于環(huán)保、食品藥品等領(lǐng)域的違法行為，司法是最有力的打擊手段，為何各地樂于罰款卻不愿將涉嫌犯罪的線索移交司法機(jī)構(gòu)？
江蘇省檢察院偵監(jiān)處副處長雷勇認(rèn)為，一些行政執(zhí)法人員法律知識不全面是原因之一，尤其對刑事法律關(guān)于“罪與非罪”“此罪與彼罪”的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定吃不準(zhǔn)，對已構(gòu)成犯罪的案件缺乏移送司法機(jī)關(guān)的意識和經(jīng)驗(yàn)。
“多一事不如少一事”的心態(tài)，也導(dǎo)致行政處罰遠(yuǎn)多于刑事追責(zé)。徐安介紹，比之于行政執(zhí)法，刑事司法在程序操作、證據(jù)收集等方面要求更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，需要進(jìn)行大量證據(jù)收集和現(xiàn)場調(diào)查，這難免增加行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作量，因此一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更愿意罰款扣證，簡單省事。
地方保護(hù)主義的干擾也是現(xiàn)實(shí)原因。于愛榮說，一些地方和部門對發(fā)展經(jīng)濟(jì)和打擊犯罪缺乏辯證統(tǒng)一認(rèn)識，當(dāng)涉罪主體是對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大的單位時，往往會選擇保全地方經(jīng)濟(jì)利益，放棄對違法犯罪行為的打擊。少數(shù)執(zhí)法部門為追求部門利益，也偏重于行政處罰。山西一些基層司法工作者直言，不少行政執(zhí)法部門依靠罰沒款來養(yǎng)人辦事，因此偏好罰款式監(jiān)管，主觀上不愿意將一些案件移送司法。
一些司法工作者還介紹，部分違法犯罪活動的滋生蔓延或安全事故的發(fā)生，和行政執(zhí)法不力有直接關(guān)系，甚至存在行政執(zhí)法人員瀆職現(xiàn)象。為掩蓋自身問題，推卸責(zé)任，有問題的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自然不愿“家丑外揚(yáng)”。在一些案件中，“捂蓋子”問題突出。
記者在采訪中還了解到，少數(shù)公安機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法部門移送的案件材料重視不夠，不及時依法進(jìn)行審查，不在規(guī)定期限內(nèi)立案或不予立案，甚至不反饋、不答復(fù)，也會影響行政執(zhí)法部門移送案件的積極性。另外，一些地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張、執(zhí)法裝備落后，不能對發(fā)現(xiàn)的問題深度挖掘并及時收集、保全證據(jù)，也只好一罰了之。
“兩法銜接”化解老大難
面對大量“以罰代刑”現(xiàn)象的存在，接受采訪的法律工作者多認(rèn)為，解決問題的出路在于“兩法銜接”。
江蘇省法制辦副主任徐衛(wèi)解釋，“兩法銜接”是指環(huán)保、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪、需要追究刑事責(zé)任的線索，依法向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)移送的一種工作銜接機(jī)制。國務(wù)院在2001年就出臺了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，但從全國而言，這項(xiàng)工作仍需大力推進(jìn)。
為推進(jìn)“兩法銜接”、破解“以罰代刑”，江蘇省發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院執(zhí)法聯(lián)系的實(shí)施意見》，逐步構(gòu)筑起“兩法銜接”工作信息共享平臺。截至2013年底，已建起省級信息共享平臺1家、市級平臺10家、縣區(qū)級平臺37家。
從江蘇實(shí)踐出發(fā)，一些法律工作者建議從三方面推進(jìn)相關(guān)工作。
一是將“軟任務(wù)”逐步變?yōu)椤皠傂砸蟆?。這就要求對執(zhí)法事項(xiàng)目錄進(jìn)行梳理，對照罪名目錄、公安機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)，對可能涉嫌犯罪的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行歸類匯總，制定具體的移送標(biāo)準(zhǔn)，便于操作；要求各地出臺“兩法銜接”的具體實(shí)施辦法，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送可能涉嫌刑事犯罪的線索、證據(jù)提出剛性要求，出臺獎懲措施。
二是加快信息共享平臺建設(shè)，完善網(wǎng)上“兩法銜接”。于愛榮說，信息共享平臺建設(shè)非常重要，一個好的信息共享平臺，不僅能促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件更加規(guī)范、及時，同時還有助于減少行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量，打破過去各層級條塊分割的局面，促使各相關(guān)機(jī)構(gòu)充分履職。
三是明確“兩法銜接”工作的牽頭部門，最好由政府成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作。徐安說，目前，國家層面“兩法銜接”牽頭單位不明確，各地牽頭單位五花八門，有商業(yè)委員會、政法委、檢察院、政府法制辦等等，而“兩法銜接”工作是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜工程，涉及內(nèi)容廣、部門多，牽涉各方利益，迫切需要一個強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來推進(jìn)。
“是不是涉嫌犯罪，要一目了然；要不要移送，要有據(jù)可依；如何移送，要有章可循?！庇趷蹣s說，以這樣的目標(biāo)去推進(jìn)“兩法銜接”，破解“以罰代刑”難題，不僅有助于推動依法治國，更是做好食品安全、環(huán)境安全等民生工作的迫切需要。(記者 朱國亮 晏國政)