備案審查為地方立法探索提供支持
全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布“支持型”備案審查案例
□ 本報(bào)記者 朱寧寧
2021年備案審查工作情況報(bào)告于去年底亮相。延續(xù)以往的慣例，這份報(bào)告披露了多起典型性案例。其中，一起備案審查為地方開(kāi)展立法探索提供支持、為地方立法創(chuàng)新留下余地的案例尤為引人關(guān)注。
在這起案例中，有公民針對(duì)地方性法規(guī)設(shè)置了高于道路交通安全法的行政處罰提出審查建議。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)依法啟動(dòng)審查程序并最終作出結(jié)論：該規(guī)定是地方人大基于管理需要對(duì)非機(jī)動(dòng)車上道路行駛的新情況、新問(wèn)題作出的回應(yīng)，一定程度上補(bǔ)足了法律規(guī)定，既符合法律的原則和精神，又一定程度補(bǔ)足了法律規(guī)定的滯后。
“為發(fā)揮地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用，應(yīng)當(dāng)允許地方在合理范圍內(nèi)先行探索，逐步形成行之有效的經(jīng)驗(yàn)，既解決實(shí)踐急需，又為下一步修改完善國(guó)家法律提供實(shí)踐依據(jù)。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說(shuō)。
值得關(guān)注的是，目前實(shí)踐中，如何處理好維護(hù)法治統(tǒng)一和鼓勵(lì)地方創(chuàng)造性開(kāi)展地方立法工作二者之間的辯證關(guān)系，是地方立法面臨的一個(gè)重要課題。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)日益變化的社會(huì)管理帶來(lái)的困難和挑戰(zhàn)，怎樣守住地方立法底線？合法行使立法權(quán)的同時(shí)如何保障公民合法權(quán)利？如何在城市管理和依法治理之間尋求一種平衡？這些都是目前地方治理中需要面對(duì)和考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
在這一背景下，這一典型案例傳遞出一個(gè)信號(hào)，地方可以在合理范圍內(nèi)先行立法探索為完善相關(guān)法律提供經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用。
公民寫信提出審查建議
事情要追溯到2021年6月。某市居民給全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室寫來(lái)一封信，建議對(duì)《××市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）進(jìn)行審查。
信中，該公民認(rèn)為，《條例》第四十二條規(guī)定，違反本條例第十三條第一款、第十六條、第十九條第三款、第二十條第三款規(guī)定，駕駛無(wú)號(hào)牌的非機(jī)動(dòng)車上道路行駛，專用號(hào)牌電動(dòng)自行車未按規(guī)定進(jìn)行安全技術(shù)檢查，駕駛禁止通行的非機(jī)動(dòng)車上道路行駛，或者未按規(guī)定使用懸掛專用號(hào)牌的電動(dòng)自行車的，由公安機(jī)關(guān)處五十元以上二百元以下罰款。然而，道路交通安全法第八十九條規(guī)定，非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款。
在這位公民看來(lái)，《條例》規(guī)定的行政處罰的幅度已超出道路交通安全法的處罰幅度，違反了行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，超越法定的立法權(quán)限，據(jù)此提出審查建議，建議予以糾正。
地方探索獲法工委支持
接到信后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委隨即啟動(dòng)了審查程序。
法工委經(jīng)研究認(rèn)為，道路交通安全法是對(duì)違反法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定行為進(jìn)行處罰的一般上位法?！稐l例》第四十二條作出的行政處罰規(guī)定，是對(duì)非機(jī)動(dòng)車“違反道路通行規(guī)定”行駛的處罰。2004年道路交通安全法正式施行。隨著社會(huì)發(fā)展，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，許多新的非機(jī)動(dòng)車種類，如二輪、三輪、四輪電動(dòng)車等大量出現(xiàn)，其速度、危險(xiǎn)性大大增加，導(dǎo)致非機(jī)動(dòng)車道路安全事故的發(fā)生率、傷亡率大幅提高，社會(huì)危害性明顯增加。
法工委在審查意見(jiàn)中指出，在這一背景下，地方基于地方管理的實(shí)際需要，對(duì)非機(jī)動(dòng)車上道路行駛的新情況、新問(wèn)題作出回應(yīng)，一定程度上補(bǔ)足了法律規(guī)定，因此，可允許地方在合理范圍內(nèi)先行探索，在探索中根據(jù)法規(guī)實(shí)施情況適時(shí)調(diào)整完善，形成探索經(jīng)驗(yàn)，為完善法律提供支持。
“考慮到目前大量非機(jī)動(dòng)車上路行駛帶來(lái)較多的安全隱患，地方為了引導(dǎo)廣大居民有序安全利用好非機(jī)動(dòng)車現(xiàn)代交通工具，在上位法還未及時(shí)作出調(diào)整的情況下從實(shí)際需求出發(fā)做一些合理探索，提高處罰額度，屬于地方立法發(fā)揮創(chuàng)造性、創(chuàng)新性、探索性作用的具體生動(dòng)實(shí)踐，應(yīng)予以鼓勵(lì)?！绷胡椪f(shuō)。
共同努力探尋基本平衡
地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求，也是地方立法必須遵循的法定原則和前提。
從堅(jiān)持和完善國(guó)家制度方面來(lái)說(shuō)，需要給地方放權(quán)，加大地方立法空間，讓地方能有更多先行先試，真正發(fā)揮其“試驗(yàn)田”作用，服務(wù)地方改革發(fā)展穩(wěn)定大局，但與此同時(shí)，地方立法也必須以維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一為前提。因此，把握好對(duì)地方性法規(guī)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度十分關(guān)鍵，這也是新時(shí)代備案審查能力和制度建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。
“地方可以在符合法治要求的框架內(nèi)做調(diào)整，根據(jù)新情況做一些探索。一方面，地方管理者包括立法機(jī)關(guān)要維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，守住法律底線。同時(shí)，也要鼓勵(lì)地方在法治框架內(nèi)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，有針對(duì)性地積極開(kāi)展探索?！绷胡椪f(shuō)。
梁鷹指出，對(duì)于因上位法滯后而允許地方性法規(guī)超出上位法規(guī)定的幅度設(shè)定處罰，應(yīng)屬特例，只適用于極少數(shù)情況，進(jìn)行個(gè)別判斷。因此，不宜作為一個(gè)普遍標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)避免使地方認(rèn)為可以隨意突破上位法處罰幅度。地方如認(rèn)為上位法滯后，還是應(yīng)該提出修法的議案為妥?！翱傊?，立法與實(shí)踐應(yīng)當(dāng)相互適應(yīng)、相互調(diào)整，共同推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。在現(xiàn)代化管理的需求和守住法治底線之間，各方應(yīng)共同努力來(lái)探尋基本的平衡?！?/p>
典型案例具有特殊意義
在全面依法治國(guó)的背景下，地方立法的質(zhì)量直接影響地方的治理能力和治理水平。一方面，地方立法必須創(chuàng)新，必須緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，回應(yīng)地方需求，突出內(nèi)容創(chuàng)新，才能彰顯其在地方事務(wù)管理中的獨(dú)立價(jià)值。然而，地方立法如果一味追求大膽創(chuàng)新，也容易出現(xiàn)“過(guò)度創(chuàng)新”“越界創(chuàng)新”等情形，甚至引發(fā)對(duì)地方性法規(guī)合法性的爭(zhēng)議。
在一些業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，法工委公布的這一典型案例具有十分特殊的意義。
“地方性法規(guī)提高罰款數(shù)額有其合理性，有利于規(guī)范非機(jī)動(dòng)車駕駛行為、防范因此而引發(fā)的交通事故、保障人民的生命健康。從這一角度出發(fā)，上下位法的不一致更多是由上位法滯后所造成的，而下位法則及時(shí)彌補(bǔ)了由于上位法滯后而造成的立法供給合理性、有效性不足的問(wèn)題。因此，此種符合上位法精神、在合理范圍內(nèi)所開(kāi)展的立法探索值得肯定，相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)的積極性也值得予以保護(hù)。”上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥說(shuō)。
在林彥看來(lái)，該案的意義即在于，備案審查機(jī)關(guān)并未僅僅根據(jù)立法權(quán)限及法的位階簡(jiǎn)單地認(rèn)定與上位法不一致的下位法無(wú)效，而是從實(shí)質(zhì)合理性的角度出發(fā)，比較權(quán)衡內(nèi)容不一致的上下位法究竟哪一方更符合社會(huì)發(fā)展需要、是更有效的立法供給，再?zèng)Q定相關(guān)下位法的去留與存廢。
對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查，既可以監(jiān)督地方立法，也能促進(jìn)地方立法。“備案審查的功能之一即在于‘糾錯(cuò)’，這也是‘有錯(cuò)必糾’的題中之義。但是也應(yīng)當(dāng)看到，單純、片面地糾錯(cuò)在客觀上會(huì)一定程度產(chǎn)生打擊地方立法探索積極性的溢出效果。這顯然不是備案審查制度的初衷。”浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊說(shuō)。
鄭磊認(rèn)為，此次法工委公布“支持型”備案審查案例，既可以避免出現(xiàn)打擊地方立法創(chuàng)新探索積極性的副作用，還可以與“糾錯(cuò)型”案例雙管齊下，表明加強(qiáng)備案審查工作并不會(huì)壓縮地方的依法立法空間和立法探索。在糾正“問(wèn)題”法規(guī)的同時(shí)，備案審查也重視保障地方依法立法。
制圖/李曉軍