改革前后情況對(duì)比
12日，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)向全國(guó)人民代表大會(huì)作報(bào)告時(shí)指出，隨著人民法院辦案數(shù)量持續(xù)快速增加，法院案多人少矛盾、人才流失問題突出。“健全法官逐級(jí)遴選、公選制度，加強(qiáng)法官職業(yè)保障?！?/p>
早在今年1月20日舉行的中央政法工作會(huì)議上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱也曾強(qiáng)調(diào)，完善司法人員分類管理、健全司法人員職業(yè)保障等改革任務(wù)居于“基礎(chǔ)性地位”。
作為我國(guó)首批司法改革的試點(diǎn)地區(qū)，廣東省深圳市的法官職業(yè)化改革之路已在半年之前啟動(dòng)，并在試圖破解法官職業(yè)“去行政化”的難題上不斷嘗新。
“對(duì)于我們而言，這是一場(chǎng)自上而下的改革和一場(chǎng)自下而上的改革的相遇?！痹鴧⑴c起草《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》的張明軍向北京青年報(bào)記者表示，而他所在的深圳市鹽田區(qū)人民法院也見證了這場(chǎng)改革的全過程。
難題
優(yōu)秀法官工作十年仍是科員 待遇普遍低于其他公務(wù)員
2012年初，剛剛?cè)温汒}田區(qū)法院院長(zhǎng)的盧成燕便遭遇了一道難題。
“法院里一位正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗報(bào)考了區(qū)里一個(gè)科級(jí)職位，想離開法院。同樣都是科級(jí)職位，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的選擇？”
被這個(gè)情況困擾的不僅僅只有鹽田法院一家。深圳市中級(jí)人民法院公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003年到2013年期間，市區(qū)兩級(jí)法院共計(jì)234人辭職、調(diào)離，“人才出走”成為法院系統(tǒng)普遍關(guān)注的話題。
盧成燕曾試著給出自己的答案——法官待遇與行政級(jí)別掛鉤，囿于職數(shù)限制，法官普遍存在晉升難、晉升慢的問題。
“比如我們法院共有95個(gè)正式編制，處級(jí)干部職數(shù)12個(gè)(其中6個(gè)為院領(lǐng)導(dǎo))，處級(jí)干部和其他干部的比例大約是1比8。干警提拔副科級(jí)的工作年限一般在8年以上，有的很優(yōu)秀的法官進(jìn)院工作十年仍是科員，法官的待遇實(shí)際上普遍低于其他公務(wù)員?！?/p>
對(duì)于一線法官而言，這種感受更為直接。
“只有行政級(jí)別提高了，相應(yīng)的待遇才會(huì)提升?！爆F(xiàn)任鹽田法院民一庭庭長(zhǎng)的孫小玲，進(jìn)入法院工作已有15個(gè)年頭，經(jīng)歷過兩次競(jìng)聘上崗的她抓住了為數(shù)不多的機(jī)會(huì)?！爸挥幸粋€(gè)職位空出來，才有競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。沒有人員流動(dòng)的時(shí)候，想‘上去’也沒有空間?！?/p>
除了晉升空間有限，盧成燕還發(fā)現(xiàn)，全院30多個(gè)科級(jí)職位里，有近20人的職務(wù)和崗位不符。“比如一位辦公室副主任，其本人實(shí)際上可能是從事審判工作的法官，在缺少編制和職數(shù)的情況下，為了給法官解決待遇問題，院黨組不得不采取這種‘錯(cuò)位任命’的方式。”
這也讓盧成燕找到了最“現(xiàn)實(shí)”的出發(fā)點(diǎn)：“問題倒逼改革，到了不改不行的時(shí)候了?！?/p>
嘗試
率先推行“主審法官負(fù)責(zé)制” 改革功效仍無法充分發(fā)揮
“所有改革之中，涉及‘人’的改革是最困難的?！丙}田法院研究室主任張明軍在接受北青報(bào)記者采訪時(shí)表示。
張明軍的判斷不是沒有根據(jù)。早在2002年，最高人民法院就曾發(fā)文要求加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)。次年，在兩級(jí)法院受理和審結(jié)案件直線上升的情況之下，深圳市中級(jí)人民法院率先提出推動(dòng)法官職業(yè)化改革，提出法官單序列管理和人員分類的改革目標(biāo)。
然而，深圳中院當(dāng)時(shí)研究制定的幾個(gè)方案，基于多種因素，一直沒有成功推出。
接下來的幾年間，法官職業(yè)化改革圍繞著嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻、提高專業(yè)素養(yǎng)等層面展開。但為法官建立的單獨(dú)序列管理體系，尚未提上日程。
在這樣的大背景下，基層法院的一些先行探索也遇到了“阻力”。
2006年，鹽田區(qū)法院曾在全國(guó)率先推行“主審法官負(fù)責(zé)制”，將審判權(quán)集中到部分法官手上。按照“1個(gè)主審法官+2個(gè)普通法官+3個(gè)法官助理”的辦案模式，在全院范圍之內(nèi)，一共挑選了9個(gè)主審法官，享有獨(dú)立的審判權(quán)、主持庭審權(quán)、簽發(fā)文書權(quán)、組織管理權(quán)、考核建議權(quán)等五大權(quán)力。
“可以說，這9個(gè)人都是全院最好的?！睆埫鬈娊榻B，“但在缺乏職業(yè)保障的背景之下，改革的功效無法充分發(fā)揮。”
“換句簡(jiǎn)單的話說，干得再多再好，這些主審法官只能走到正科級(jí)的位子，如果再要提拔，除了院領(lǐng)導(dǎo)職位，就只能退居二線當(dāng)副調(diào)研員，不再辦案子。”張明軍直言，“這樣一來，和我們改革的初衷就違背了。在缺乏單獨(dú)職務(wù)序列的背景下，我們不能給主審法官持續(xù)的激勵(lì)，他們也難以心無旁騖地做好審判工作?！?/p>
契機(jī)
重啟法官職業(yè)化探索 突破薪資和行政級(jí)別掛鉤模式
“一項(xiàng)改革的落實(shí)，需要人力的投入，也需要時(shí)機(jī)?！丙}田法院副院長(zhǎng)王欣美眼中的第一次“時(shí)機(jī)”出現(xiàn)在2010年。
2010年，深圳推行了公務(wù)員分類管理改革，將公務(wù)員劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三類，建立了適應(yīng)不同類別公務(wù)員的管理體系。
參照該方案，每個(gè)公務(wù)員的行政職級(jí)對(duì)應(yīng)著若干個(gè)薪級(jí)，每年可根據(jù)其表現(xiàn)在其職級(jí)對(duì)應(yīng)的薪級(jí)范圍內(nèi)晉升一個(gè)薪級(jí)，在3至5年的時(shí)間左右又可晉升一個(gè)職級(jí)。
此外，中組部、最高人民法院2011年下發(fā)的《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》也劃出了法官等級(jí)序列的框架。
2012年2月，盧成燕和鹽田法院黨組討論決定后，主動(dòng)向深圳中院請(qǐng)纓，希望重啟對(duì)法官職業(yè)化的探索。
王欣美指出，“深圳市公務(wù)員改革的理念和做法，為法院探索人員的分類管理和法官職業(yè)化改革提供了重要的思路和經(jīng)驗(yàn)”，而如何實(shí)現(xiàn)法官等級(jí)和深圳公務(wù)員薪級(jí)制度的對(duì)接，則成為鹽田法院改革方案起草組最為關(guān)心的話題。
在起草人之一、鹽田區(qū)法院審管辦主任楊開拓看來，改革的最重要舉措應(yīng)是打破大一統(tǒng)的管理模式，為法官建立單獨(dú)的職務(wù)序列。更現(xiàn)實(shí)的考慮在于，讓“以等級(jí)定待遇”的設(shè)想真正落地，突破薪資和行政級(jí)別掛鉤的模式。
經(jīng)過50多次討論和修改，鹽田法院于2013年3月拿出了改革總體方案和6個(gè)配套文件，并在次月上報(bào)深圳市委。同年7月，深圳市委宣布成立法官職業(yè)化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)法官的薪酬待遇、交流、考核等問題進(jìn)行研究，起草全市層面的改革方案。
方案
以薪級(jí)確立工資標(biāo)準(zhǔn) 法官薪酬提升10%
2013年7月，來自深圳市組織、人事、財(cái)政等部門的工作人員坐到了一起，人們所達(dá)成的共識(shí)是，法官的整體收入水平應(yīng)該提高，但到底提高多少還是個(gè)未知數(shù)。
楊開拓回憶道，方案起草者們?yōu)榇诉M(jìn)行了多次討論，并建立數(shù)據(jù)模型進(jìn)行測(cè)算。模型模擬一名普通公務(wù)員和一名法官的收入情況，從大學(xué)畢業(yè)之后開始測(cè)算直到退休，對(duì)比兩者在職級(jí)待遇方面的差異。
最后，多方達(dá)成的結(jié)果是：法官的工資薪級(jí)，應(yīng)在行政執(zhí)法類公務(wù)員薪級(jí)的基礎(chǔ)上提升10%以上。以鹽田區(qū)為例，為提高法官薪酬待遇水平，區(qū)委每年的財(cái)政投入最多在200萬元。
在“鹽田方案”的基礎(chǔ)之上，全市層面“以薪級(jí)確立工資標(biāo)準(zhǔn)”的改革輪廓逐漸清晰：
其中，深圳市中院設(shè)置一級(jí)高級(jí)法官至四級(jí)法官，區(qū)法院設(shè)置二級(jí)高級(jí)法官至五級(jí)法官，并分別確定不同的職級(jí)比例。依據(jù)法官等級(jí)共設(shè)立68個(gè)薪級(jí)，法官實(shí)行與薪級(jí)掛鉤的住房保障、醫(yī)療保健等福利制度及退休待遇政策。
“拿鹽田法院來說，一個(gè)法官正常晉升，到退休時(shí)大約可以達(dá)到三級(jí)高級(jí)法官的水平。按照薪酬數(shù)額換算，該級(jí)別法官能達(dá)到深圳市正處級(jí)甚至是副局級(jí)官員的待遇標(biāo)準(zhǔn)?！睏铋_拓向北青報(bào)記者說道，“而這要是放在以前，靠行政級(jí)別定待遇，是很難實(shí)現(xiàn)的?！?/p>
2014年1月，深圳市委常委會(huì)審議通過了《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》。方案進(jìn)一步明確，法官不得在政治部、辦公室、監(jiān)察室、法警隊(duì)等非審判業(yè)務(wù)部門任職。
4個(gè)月后，每位深圳法官都拿到了一張“法官薪級(jí)套轉(zhuǎn)表”，他們需要在兩個(gè)月的時(shí)間之內(nèi)進(jìn)行抉擇：今后是回歸辦案一線，還是從事行政工作。
最終，鹽田區(qū)法院50名擁有法官資格的法官中，48人選擇了繼續(xù)留在法官隊(duì)伍。在整個(gè)深圳法院系統(tǒng)，這個(gè)數(shù)據(jù)為“1072”，占據(jù)了全市法官隊(duì)伍的九成以上。
效果
實(shí)行法官精英化 讓優(yōu)秀法官肩負(fù)更大責(zé)任
2014年7月1日，深圳市1072名法官全部完成薪級(jí)套轉(zhuǎn)。參照方案擬定的法官工資薪級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，平均下來，每名法官的工資大約獲得了1500元左右的增長(zhǎng)。
黃晶晶，鹽田法院最年輕的主審法官，2006年從西南政法大學(xué)畢業(yè)后進(jìn)入法院工作。作為法官隊(duì)伍中的一員，她欣喜地感受到職業(yè)化改革帶來的改變，但同時(shí)，有著更多期待。
“改革后，我們實(shí)行按級(jí)提拔的模式，不管是主審法官，還是不審案子的法官，之間的待遇差別不是很大，工資的增長(zhǎng)幅度呈現(xiàn)‘平均化’的趨勢(shì)。相對(duì)于以前行政管理體制下‘尖子’擠獨(dú)木橋的模式，當(dāng)前的改革應(yīng)該給予在審判崗位上‘挑大梁’的人更多激勵(lì)?！?/p>
去年3月，鹽田法院在全院選任15名主審法官，負(fù)責(zé)審判工作。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，15名主審法官全部大學(xué)法律本科以上學(xué)歷，平均年齡39歲，平均在一線從事審判工作近10年。
院長(zhǎng)盧成燕表示，改革就是要讓真正有能力的人脫穎而出，實(shí)行法官精英化，“讓優(yōu)秀的法官肩負(fù)更大的責(zé)任”。
在這樣的發(fā)展思路之下，“如何激勵(lì)主審法官”也成為改革推進(jìn)者著重思考的問題。
改革方案明確，區(qū)法院二級(jí)以下法官實(shí)行任職條件管理，不設(shè)職數(shù)限制。對(duì)不設(shè)職數(shù)限制的下一等級(jí)法官，要求每個(gè)等級(jí)每年按照80%的比例在符合條件的法官中擇優(yōu)選拔一次，法官連續(xù)兩年考核優(yōu)秀的晉升上一個(gè)等級(jí)的年限可減少一年。
楊開拓向北青報(bào)記者介紹，“毫無疑問，主審法官在晉升時(shí)限等方面享有更多優(yōu)勢(shì)。由于他們承擔(dān)著更多的辦案責(zé)任和壓力，在改革推進(jìn)的過程里，我們也在思考如何進(jìn)一步突出主審法官的地位?！?/p>
反思
自上而下與自下而上 改革并非一蹴而就
人員分類管理和法官職業(yè)化改革，解決了鹽田法院在編人員的分類管理問題。但另一個(gè)不可忽視的現(xiàn)狀是：近兩年，院內(nèi)20余名聘用法官助理、書記員提出辭職。
“有位法官不到一年的時(shí)間之內(nèi)，換了三名助理，嚴(yán)重影響了審判工作的正常開展。”副院長(zhǎng)王欣美直言，法官助理是直接輔助法官辦案的人員，承擔(dān)著審查訴訟材料、接待訴訟參與人、協(xié)助法官進(jìn)行調(diào)解、校對(duì)和送達(dá)法律文書等重要工作職責(zé)。
由于崗位特點(diǎn)，法院一般要求法官助理必須具有全日制大學(xué)本科及以上學(xué)歷且法律專業(yè)畢業(yè)，很多法官助理還通過了國(guó)家司法考試；從事文秘、宣傳的司法行政人員一般要求大學(xué)學(xué)歷；而提供工勤服務(wù)的駕駛員、文印員、檔案裝訂員甚至只需要大?；蚋咧袑W(xué)歷即可。
盧成燕表示，此前，聘用人員的工資福利待遇主要根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，工資待遇差別不大，沒有體現(xiàn)法院內(nèi)部不同崗位的差異性特點(diǎn)?！皩?duì)專業(yè)技術(shù)要求比較高的法官助理、書記員等工作人員，總體待遇偏低，難以吸引和留住優(yōu)秀人才。”
從去年10月開始，鹽田法院開始推行聘用人員分類管理制度改革。重要措施包括，對(duì)聘用制法官助理崗位實(shí)行分級(jí)管理，建立法官助理正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制等。而這，也被視為鹽田法院在法官職業(yè)化改革進(jìn)程中的“嘗新”之舉。
在今年1月20日舉行的中央政法工作會(huì)議上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱強(qiáng)調(diào)，完善司法人員分類管理、健全司法人員職業(yè)保障等改革任務(wù)居于“基礎(chǔ)性地位”?！皩?duì)于我們而言，這是一場(chǎng)自上而下的改革和一場(chǎng)自下而上的改革的相遇。”張明軍說道。
業(yè)界人士分析指出，重啟職業(yè)化改革后的深圳如何保持“先發(fā)”優(yōu)勢(shì)值得關(guān)注，而鹽田區(qū)法院的樣本作用能夠得到多大程度的發(fā)揮，還要各地結(jié)合改革實(shí)際進(jìn)行考察。文/記者 桂田田