“地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出”，昨日下午，全國(guó)人大常委會(huì)四審預(yù)算法修正案(草案)，對(duì)地方政府性債務(wù)的用途，四審稿明確提出上述要求。據(jù)新華社報(bào)道，四審表決通過預(yù)算法修正案(草案)的可能性很大。
地方舉債應(yīng)有穩(wěn)定償還資金來源
預(yù)算法修正案(草案)今年4月三審時(shí)，地方政府性債務(wù)“開閘”。但如何設(shè)置地方債的“防火墻”，“隔離”“開閘”帶來的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)議題。
對(duì)比三審稿，四審稿采用了三審稿對(duì)地方政府性債務(wù)的舉債主體、舉債規(guī)模、法律責(zé)任方面的設(shè)計(jì)。舉債主體仍是省級(jí)地區(qū)(經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市)；舉債規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；法律責(zé)任仍是違法舉債者可被撤職、開除。
在此基礎(chǔ)上，四審稿從預(yù)算公開、預(yù)算審議、資金用途、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制四方面，增加了四項(xiàng)地方債新規(guī)。
預(yù)算公開，要求地方政府公開預(yù)算時(shí)，同步公開債務(wù)情況，“對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明”；預(yù)算審議，各級(jí)人大審議預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)審查“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源”。
同時(shí)，四審稿限制了地方政府性債務(wù)的用途，“地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。并要求國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。
地方政府舉債仍需要國(guó)務(wù)院審核
對(duì)于四審稿的上述新增內(nèi)容，中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文、復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森等知名財(cái)稅專家接受新京報(bào)采訪時(shí)表示，四審稿“打開了地方債‘前門’，但也堵住了‘后門’”。
“嚴(yán)格意義上來說，草案雖然允許地方政府舉債，但并未賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)。省級(jí)地區(qū)是否能舉債、舉債額度，都要通過國(guó)務(wù)院審核。也就是說，四審稿對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)防范的思路主要是通過行政管理的方式”，施正文表示，目前，舉債的地方政府層級(jí)以市縣級(jí)為主；審計(jì)署此前披露的變相舉債等地方政府性債務(wù)問題，也以市縣級(jí)地方政府居多。因此，“目前情況下，行政管理方式能有效預(yù)防地方債風(fēng)險(xiǎn)，堵住了‘后門’。”
但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)起決定作用”，“地方政府性債務(wù)是一個(gè)市場(chǎng)問題，下一步還是應(yīng)該推動(dòng)地方債市場(chǎng)成長(zhǎng)，借助市場(chǎng)的力量而不僅僅是行政管理的力量，完善地方債市場(chǎng)。比如通過完善的而且真實(shí)可信的信息披露制度、信用評(píng)級(jí)制度，使資金狀況不好的地方政府，不是發(fā)債發(fā)不出去，就是籌資成本很高”。
焦點(diǎn)1 國(guó)庫(kù)管理權(quán)
四審稿恢復(fù)“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制”
對(duì)比此前的二審稿、三審稿，四審稿作出重大轉(zhuǎn)折，恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法采用的“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制”。國(guó)庫(kù)歸誰管？是央行？還是財(cái)政部？自本次預(yù)算法啟動(dòng)修改以來，這是一個(gè)爭(zhēng)議了近十年的問題。
現(xiàn)行預(yù)算法采用的是“央行經(jīng)理制”，即“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”。但二審稿、三審稿都刪除了這一條款，規(guī)定“國(guó)庫(kù)的管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>
對(duì)此，財(cái)稅專家學(xué)者和一些全國(guó)人大常委會(huì)委員都曾提出質(zhì)疑。例如今年4月三審時(shí)，任茂東、王崗、車光鐵、鄧秀新、楊震、許振超、唐世禮等7名委員呼吁保留“央行經(jīng)理制”。楊震就提出，“央行并不能進(jìn)行商業(yè)投資，如果刪除央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，財(cái)政部門就可以把國(guó)庫(kù)的錢放到商業(yè)銀行去。商業(yè)銀行是要營(yíng)利的，且不存在對(duì)財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)管的職能，誰能保證國(guó)庫(kù)資金的安全？”
昨日，全國(guó)人大法律委員會(huì)做草案審議結(jié)果的報(bào)告時(shí)，表示“鑒于國(guó)庫(kù)管理體制改革還在進(jìn)行，有關(guān)方面對(duì)這一問題尚有不同認(rèn)識(shí)，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索、完善。建議恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法‘中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理’的規(guī)定”。
“這是我們呼吁了很久的問題，恢復(fù)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制讓我們很欣慰”，昨晚，韋森對(duì)新京報(bào)記者說，他與十余名業(yè)內(nèi)學(xué)者曾兩次向有關(guān)部門提交修法建議，“其中一個(gè)主要修改意見，就是恢復(fù)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制，這對(duì)國(guó)家財(cái)政資金安全有重要意義”。
但施正文認(rèn)為，雖然恢復(fù)了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制，但財(cái)政專戶仍然存在，“如何逐步減少財(cái)政專戶，怎樣加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶的管理，這應(yīng)該是下一步的重點(diǎn)”。
焦點(diǎn)2 預(yù)算審查監(jiān)督
正式審查預(yù)算前須聽取各界意見
如何加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督？對(duì)此，四審稿在初步審查、正式審查兩環(huán)節(jié)，新增四項(xiàng)規(guī)定。
初步審查時(shí)，“人大有關(guān)專門委員會(huì)的初步審查意見和常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的研究意見，以及政府財(cái)政部門對(duì)上述意見反饋的處理情況報(bào)告，應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級(jí)人民代表大會(huì)代表”；“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查、常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加”。
正式審議時(shí)，“各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算草案中重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)審查”；正式審查前，縣、鄉(xiāng)級(jí)人大“應(yīng)當(dāng)采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會(huì)各界的意見”。
“要求初步審查時(shí)，將人大專委會(huì)等機(jī)構(gòu)的初步審查意見印發(fā)給代表，有利于代表們更好的了解預(yù)算情況，提高預(yù)算審查質(zhì)量”，對(duì)于四審稿新增的條款， 施正文評(píng)價(jià)說，“聽取選民和社會(huì)各界的意見，有利于預(yù)算民主”。
但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，預(yù)算初步審查亟待解決的是問題做實(shí)、做強(qiáng)初步審查機(jī)構(gòu)，“我們向有關(guān)部門提交的修法意見，呼吁成立人大預(yù)算委員會(huì)，明確人大預(yù)算委員會(huì)的權(quán)限。不能財(cái)政部門報(bào)什么，就審什么；應(yīng)該是人大要求財(cái)政部門提交什么，財(cái)政部門就報(bào)什么”。
■ 縱深
預(yù)算法十年四審首次大修超預(yù)期
昨日，全國(guó)人大常委會(huì)四審預(yù)算法修正案草案。從2004年正式啟動(dòng)修改算起，本次預(yù)算法修改已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。
“四審稿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們的預(yù)期，恢復(fù)央行國(guó)庫(kù)經(jīng)理制等設(shè)計(jì)，非常給力”，昨晚，了解到四審稿“詳情”，一直關(guān)注預(yù)算法修改的復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森對(duì)新京報(bào)記者說，“預(yù)算法涉及人大與政府的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府部門之間的關(guān)系，修法難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他法律，尤其艱辛”。
預(yù)算法大修2004年啟動(dòng)一度擱置
現(xiàn)行預(yù)算法于1994年通過，但三年后就有修法動(dòng)議。2004年正式啟動(dòng)修改。韋森回憶說，最早的預(yù)算法修正案(草案)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府部門財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，韋森回憶，“但這個(gè)草案沒有通過，修法也暫時(shí)擱置”。
2009年第十一屆全國(guó)人大重啟預(yù)算法修改，“跟上次不同，這次重啟修法，先由全國(guó)人大預(yù)工委和財(cái)政部分別起草了一份草案，然后形成了一個(gè)雙方共同認(rèn)可的初稿”，韋森說。
二審稿引來30多萬條意見建議
2011年12月，這個(gè)雙方共同認(rèn)可的草案提交全國(guó)人大常委會(huì)初審，但這次初審并未公開征求意見。2012年6月二審時(shí)，草案在中國(guó)人大網(wǎng)站上首次“亮相”。隨即引來30多萬條意見和建議。其中就有韋森、施正文等9所高校10余名專家學(xué)者提交的修法意見。
“我們提出的主要是恢復(fù)央行國(guó)庫(kù)經(jīng)理制，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算公開等等”，韋森說，“我們提出的修法意見，也是當(dāng)時(shí)的討論焦點(diǎn)”。
二審后，整整相隔了近22個(gè)月，預(yù)算法修正案草案于今年4月迎來三審。不同于二審后的討論高潮，三審稿獲得了業(yè)內(nèi)專家學(xué)者和全國(guó)人大常委會(huì)委員的一致稱贊，“融入了三中全會(huì)提出的‘全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度’、‘加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督’等財(cái)稅改革精神，有重大突破?！笔┱脑u(píng)價(jià)說。
將開啟新一輪財(cái)稅體制改革
三審過后僅3個(gè)多月，全國(guó)人大常委會(huì)如期四審預(yù)算法修正案草案，在三審稿基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府性債務(wù)、預(yù)算公開等提出了細(xì)化要求。韋森、施正文等受訪專家都認(rèn)為，四審稿已相對(duì)成熟，符合現(xiàn)階段的國(guó)情需求，“三中全會(huì)提出的全面深化改革60條，并沒有窮盡所有應(yīng)該啟動(dòng)的改革措施。同樣如此，預(yù)算法也不會(huì)一次性解決所有預(yù)算改革會(huì)涉及的問題。預(yù)算改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，預(yù)算法也是一個(gè)逐步完善的過程”。
受訪專家們認(rèn)為，1994年分稅制改革后，現(xiàn)行預(yù)算法頒布施行，拉開了我國(guó)財(cái)稅體制改革的大幕；本次預(yù)算法修改已經(jīng)歷四審，前不久中央政治局會(huì)議審議通過了深化財(cái)稅體制改革總體方案，這意味著新預(yù)算法也將開啟新一輪財(cái)稅體制改革。（本版采寫 新京報(bào)首席記者 王姝）