按照黨的十八大提出的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，“十三五”時期(2016—2020)將是新中國發(fā)展歷程里具有特殊重要意義的一段。當(dāng)前，各地制定“十三五”規(guī)劃的工作已經(jīng)啟動，如何編制好新的規(guī)劃，值得思考。
各地在制定“十三五”規(guī)劃時，需要想清楚發(fā)展的目的和目標(biāo)是什么。目的是最終要達到的結(jié)果，目標(biāo)是為了達到目的而設(shè)定的步驟，脫離目的的目標(biāo)沒有意義。以往在每一個發(fā)展的新階段，我們都習(xí)慣于過多地總結(jié)成功經(jīng)驗，這不利于清醒地發(fā)展，應(yīng)該要有問題意識和反思能力，既要反思發(fā)展的路徑，又要反思規(guī)劃本身的問題。比如，為什么在有些地區(qū)發(fā)展的成績與問題高度重疊，政績導(dǎo)向的短期性和科學(xué)發(fā)展長期性的矛盾比較明顯，這說明評價成績的標(biāo)準有問題。這些年一些地方在規(guī)劃方面存在的問題具體表現(xiàn)在：規(guī)劃隨意性大，忽視市場和經(jīng)濟規(guī)律，忽視地區(qū)的核心競爭力和發(fā)展階段的限制，將規(guī)劃的目標(biāo)定得過高，缺乏足夠的必要條件。學(xué)者劉云中等從另一個角度對過去規(guī)劃中存在的問題做了總結(jié)，這些問題是：規(guī)劃內(nèi)容趨同導(dǎo)致每次規(guī)劃都成為新一輪無序開發(fā)建設(shè)的開始；倚重行政主導(dǎo)而忽視或代替市場的作用，在規(guī)劃中給予較多的優(yōu)惠政策，間接上使區(qū)域發(fā)展與市場軌道偏離；各職能部門協(xié)同不夠，影響了規(guī)劃政策措施的實施效果，包括規(guī)劃、發(fā)改、技術(shù)、環(huán)保、旅游、工信、國土、農(nóng)業(yè)等都在編制產(chǎn)業(yè)和部門規(guī)劃，無形之中變成了部門之間利益的爭奪。
因此，在制定“十三五”規(guī)劃，總結(jié)以往成績的時候，我們需要虛懷若谷，在問題中找出前進的方向，在成績中發(fā)現(xiàn)潛藏的不足。
什么東西不需要規(guī)劃。十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，給“十三五”規(guī)劃編制工作帶來了全新命題，李博認為，今后競爭性領(lǐng)域可能要少編規(guī)劃甚至不編規(guī)劃，因為那些領(lǐng)域規(guī)劃編了也不一定起作用。在市場失靈或在某些方面存在缺陷的領(lǐng)域，由政府通過規(guī)劃來明確未來的發(fā)展方向，從而克服市場失靈，例如，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、一些涉及自然壟斷的領(lǐng)域等。這與政府職能轉(zhuǎn)變緊密相聯(lián)。地方政府如果把穩(wěn)定而不是秩序作為關(guān)鍵，把管制而不是服務(wù)作為工作重心，很難轉(zhuǎn)變職能，甚至?xí)ㄟ^規(guī)劃強化本該弱化的某些職能和權(quán)限。所謂事在人為，但當(dāng)事變成一種權(quán)的時候，權(quán)就會凌駕于事之上，所以職能轉(zhuǎn)變不了。這是深化改革的重點也是難點。市場起決定作用如同交通管理，交警部門有權(quán)限速、設(shè)置信號燈、單行道、封閉道路、巡邏、處理違章。但是，汽車、自行車、行人的流量不是交警決定的，人為制造車流、人流，只能變成有些地方擁堵不堪，有些地方車少人稀，而總量其實沒什么變化。
對規(guī)劃的“規(guī)劃”。當(dāng)前，我國有多少規(guī)劃？以國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃為例，筆者大致算了一下：包括一個國家規(guī)劃、31個省級政府規(guī)劃、幾百個地級市政府規(guī)劃、二千多個區(qū)縣政府規(guī)劃、一萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。除此之外，我國還有各級各類專項規(guī)劃如幾十個區(qū)域規(guī)劃(如長三角規(guī)劃等)、無數(shù)行業(yè)規(guī)劃(如環(huán)保規(guī)劃等)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃(如文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等)、部門規(guī)劃(如人才規(guī)劃、科技發(fā)展規(guī)劃等)、條線規(guī)劃(如青年、婦女、兒童規(guī)劃、人口規(guī)劃等)等等，數(shù)不勝數(shù)，以至于有人說中國是世界上規(guī)劃最多的國家。地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展被如此多縱橫交錯的規(guī)劃所“規(guī)劃”，“規(guī)劃”得支離破碎，無法銜接，而且往往以本區(qū)域為中心，以政府為中心，又缺乏時空銜接，產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、市場、社會、經(jīng)濟運行的內(nèi)在聯(lián)系被割裂，科學(xué)發(fā)展如何談起？張麗認為，當(dāng)前規(guī)劃編制過程中存在的主要不足在于，專項規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的銜接不夠、規(guī)劃之間關(guān)系不明確、各專項規(guī)劃的編制審批主體不明確、專項規(guī)劃編制過程中缺乏必要的部門協(xié)調(diào)與銜接、規(guī)劃編制的時間不同步和無明確固定的周期等。因此，有必要對規(guī)劃進行“規(guī)劃”，要對各類規(guī)劃的地位、性質(zhì)、體系、內(nèi)容、功能、時間、編制程序、編制主體、審批、頒布、實施、評估、調(diào)整以及與其他各規(guī)劃之間的關(guān)系等做出明確規(guī)定。特別要強調(diào)規(guī)劃必須明確所涉項目的資金規(guī)模，政府能夠籌措的資金(包括地方政府債券的可發(fā)行量)，以及最佳的融資結(jié)構(gòu)組合和債務(wù)償還計劃，還要保障規(guī)劃動態(tài)調(diào)整中的可連續(xù)性，這些是實施規(guī)劃的必須，也是各地所有規(guī)劃中嚴重忽視甚至故意回避的關(guān)鍵。
規(guī)劃與實施之間的鏈接。規(guī)劃的制定與實施有必要遵循先內(nèi)容(課題)、再方案、后運行的程序，沿課題專家(包括經(jīng)濟學(xué)者、社會學(xué)者、法律學(xué)者、技術(shù)學(xué)者、相關(guān)部門官員、公眾等)、方案專家(包括產(chǎn)業(yè)策劃專家、企業(yè)家、社會風(fēng)險評估專家、媒體專家、相關(guān)部門官員、社會組織、公眾等)、運行主體(包括相關(guān)部門和官員、企業(yè)、社會組織等)的路徑，逐漸清晰干什么，怎樣干，誰來干等思路。這里雖然沒有明確的界限，但一定存在著上述的邏輯順序。如果邏輯不順，就會使規(guī)劃工作出現(xiàn)程序混亂?，F(xiàn)實中，常常是在探討規(guī)劃定位、摸索選擇產(chǎn)業(yè)階段，就請來方案專家，干什么還不知道，就談怎么干，導(dǎo)致不知所云。因此，一個規(guī)劃的制定與實施的順序應(yīng)該是：先充分研究內(nèi)容，比如當(dāng)前有些地方公開招標(biāo)“十三五”規(guī)劃的各類課題，就是所謂“開門”搞規(guī)劃，集中全社會的智慧討論內(nèi)容，研究今后五年要干什么，這個做法值得充分肯定；其次要對內(nèi)容改造加工，這就進入方案形成階段，邀請各方面經(jīng)驗豐富的專家、官員，形成規(guī)劃的文本。
考核規(guī)劃落實。黨政班子的績效考核里，應(yīng)該把規(guī)劃的實施情況作為對整個班子的重要考核內(nèi)容，約束性指標(biāo)如果不能完成要有問責(zé)機制，最后才是考核個人在落實規(guī)劃中的成績?！≡d7月7日《學(xué)習(xí)時報》，本報有刪節(jié)