日前，在摩洛哥舉行的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行2023年秋季年會上，IMF增資方式成為討論的熱點。IMF總裁克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃在接受英國《金融時報》采訪時表示，IMF應作出改革，更好地反映過去10年的全球經(jīng)濟格局變化。她對實現(xiàn)IMF投票權(quán)改革目標表示樂觀。然而，專家分析指出，在IMF改革上，發(fā)達國家和欠發(fā)達國家在份額占比、增資方式和投票權(quán)重等方面存在嚴重分歧。IMF要實現(xiàn)民主化和現(xiàn)代化改革，依然面臨重重挑戰(zhàn)。
改革呼聲不斷高漲
在國際貨幣基金組織（IMF)和世界銀行2023年秋季年會舉辦期間，第48屆國際貨幣與金融委員會會議發(fā)表主席聲明指出，將致力于建立一個強大、以份額為基礎且資源充足的IMF；將致力于在2023年12月15日之前完成第十六次份額總檢查；為了更好反映成員國在世界經(jīng)濟中的相對地位，同時保護最貧困成員國的份額比例，調(diào)整份額比例是緊迫且重要的；呼吁執(zhí)董會在第十七次份額總檢查下開展工作，于2025年6月前提出可能的方法來指導份額的進一步調(diào)整，包括制定一個新的份額公式。
中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界經(jīng)濟研究所副所長、研究員黃鶯對本報記者表示，該主席聲明有兩點值得注意：一是表達了調(diào)整份額的緊迫性和重要性，列出了具體的時間表；二是呼吁為撒哈拉以南非洲在IMF執(zhí)董會設立第25個席位，以提升其發(fā)言權(quán)和代表性，改善執(zhí)董會地區(qū)代表性的整體平衡。
中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所國家全球戰(zhàn)略智庫研究員徐秀軍對本報記者表示，盡管此次年會討論了IMF份額與投票權(quán)改革的相關(guān)事宜，但由于成員之間對改革方案存在分歧，此次會議未在此問題上取得實質(zhì)性進展。
IMF和世界銀行創(chuàng)建于第二次世界大戰(zhàn)后，被視為美國主導的布雷頓森林體系兩大國際金融支柱。作為一個由190個成員國組成的多邊金融機構(gòu)，IMF每個成員國都有一個配額，決定了該國對IMF的貢獻、在IMF中的投票權(quán)重以及獲得緊急融資的機會。IMF的配額是根據(jù)各國在世界經(jīng)濟中的地位和影響力來分配的，主要考慮各國的GDP、開放度、經(jīng)濟波動性和外匯儲備等因素。按照規(guī)定，IMF至少每五年進行一次配額審查，并根據(jù)全球經(jīng)濟格局變化進行相應調(diào)整。
然而，在實踐中，IMF上次對配額占比的大幅調(diào)整是在2010年。10多年過去了，這一調(diào)整方案已無法有效反映全球經(jīng)濟格局的巨大變化。這種滯后性和不平衡性引發(fā)了許多新興市場和發(fā)展中國家對IMF治理結(jié)構(gòu)和代表性的不滿和質(zhì)疑。國際社會要求IMF改革的呼聲不斷高漲。
聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯日前發(fā)表文章指出，IMF和世界銀行的現(xiàn)有架構(gòu)和規(guī)則“不公平地偏向于”發(fā)達國家，欠發(fā)達國家受益于這兩家機構(gòu)的程度遠不及發(fā)達國家。他呼吁IMF和世界銀行進行徹底改革，包括增加發(fā)展中國家在這兩家機構(gòu)執(zhí)行董事會的代表比重、推進IMF份額改革、改善資金用途等。
中國是IMF改革的堅定支持者。在出席第48屆國際貨幣與金融委員會會議時，中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長潘功勝在發(fā)言中指出，中方一貫認為，基金組織份額改革應實現(xiàn)份額增資和占比調(diào)整，體現(xiàn)基金組織以份額為基礎的機構(gòu)性質(zhì)，并更好反映成員國在全球經(jīng)濟中的相對地位，提高新興市場和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性?；鸾M織作為重要的多邊金融機構(gòu)，應繼續(xù)呼吁盡快消除人為的貿(mào)易、投資與供給限制，防止經(jīng)濟金融碎片化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。
改革緊迫且重要
“IMF和世界銀行份額與投票權(quán)分配早已遠遠脫離了成員國經(jīng)濟力量對比的現(xiàn)實，新興市場和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性受到嚴重抑制。兩機構(gòu)的功能也因此長期難以得到有效發(fā)揮?！毙煨丬娬f，“當前，在美歐貨幣政策持續(xù)收緊的背景下，全球經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，越來越多國家的債務水平持續(xù)攀升，一些經(jīng)濟基本面脆弱、對外依存度和外債水平較高的國家已出現(xiàn)債務危機或處于債務危機的邊緣。這使得推進IMF改革、更好發(fā)揮IMF功能更具緊迫性。”
“IMF必須通過改革，解決資金需求增加和貸款能力萎縮之間的矛盾?！秉S鶯表示，作為布雷頓森林體系的產(chǎn)物，IMF最初的職責是促進國際貨幣合作和匯率穩(wěn)定，促進國際貿(mào)易的擴大和平衡發(fā)展，向面臨國際支付困難的成員國提供救助。上世紀70年代初，布雷頓森林體系崩潰后，IMF原有的一些職能與時代脫節(jié)，必須重新給自己定位。這些年，IMF不斷拓展自己的職能邊界，將減貧、抗疫、氣候變化、糧食安全、能源安全和可持續(xù)發(fā)展等新議題納入其中。與此同時，IMF的貸款能力卻相對萎縮。近年來，IMF雖然不停增資，但主要依靠半永久性的新借款安排和臨時性的雙邊借款安排來支撐，而基于份額的可貸資金占比卻不斷下降。目前，基于份額的可貸資金已降至總可貸資金的40%左右。由于1850億美元的雙邊借款安排即將到期，IMF急需一筆資金填補缺口，以維持其1萬億美元的借貸能力。
“歷史上，IMF的份額配置一直處于動態(tài)調(diào)整狀態(tài)。”黃鶯介紹，自上世紀50年代以來，在進行份額總檢查時，IMF數(shù)次不同程度地調(diào)整了份額占比和增資幅度。IMF現(xiàn)在的份額安排是2010年第十四次份額總檢查做出并于2016年正式生效的。13年來，全球經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生了很大變化。按照現(xiàn)有IMF份額公式，至少25個成員國存在經(jīng)濟實力和在IMF中的話語權(quán)和代表性嚴重不匹配的矛盾，需要大幅增加份額。如果IMF的份額安排繼續(xù)保持不變，將會削弱其作為最后貸款人和全球標準制定者的權(quán)威性和可信度。
IMF份額改革的主張遭到美國反對。日本《讀賣新聞》報道稱，美國試圖推動達成一項協(xié)議，即各國在不改變現(xiàn)有份額占比的情況下等比例增資。
“美國此項主張的目的是不改變現(xiàn)有投票權(quán)格局?！毙煨丬姳硎?，根據(jù)IMF協(xié)定，份額和投票權(quán)調(diào)整等重大事項的提案需得到85%的投票支持才能通過，而美國的投票權(quán)重為16.5%，因而擁有了重大事項的一票否決權(quán)。美國當然不愿意放棄這一特權(quán)。但當前，美國等發(fā)達經(jīng)濟體能夠提供的增資不能滿足IMF的資金需求，而等比例增資不能使一些有能力提供資金的新興市場和發(fā)展中國家成員發(fā)揮更大作用。
黃鶯介紹，曾擔任美國財政部助理部長的埃德溫·杜魯門近日撰文指出，按照IMF現(xiàn)有的份額公式，至少有25個國家的份額增幅應該達到50%以上。即使這25個國家的份額增幅只滿足一半的目標，美國在IMF中的投票權(quán)占比也將降至15%這個臨界線附近。如果嚴格根據(jù)全球經(jīng)濟格局修改份額公式，將對美國更不利。因此，美國非常抵觸調(diào)整份額。
彌合分歧非常困難
10月10日，IMF發(fā)布最新一期《世界經(jīng)濟展望報告》，受高利率、俄烏沖突和地緣政治紛爭的影響，預計今年全球經(jīng)濟增速將從此前的3.5%放緩至3%，2024年經(jīng)濟增速從3%下調(diào)至2.9%。
格奧爾基耶娃呼吁成員國為IMF提供更多資源，因為在全球經(jīng)濟增長乏力之際，如果IMF沒有足夠財政資源來援助陷入困境的國家，將造成“毀滅性”后果。她警告說：“如果IMF不能挺身而出給人們帶來信心，那么從經(jīng)濟、社會和安全的角度來看，破壞可能是深遠的?！?/P>
“如果IMF的改革是民主化和現(xiàn)代化的，能夠釋放很強烈的國際合作信號，對提振全球經(jīng)濟發(fā)展信心至關(guān)重要?！秉S鶯認為，近幾年，全球經(jīng)濟集團化、碎片化的風險不斷加劇。新冠疫情、俄烏沖突和巴以沖突對全球經(jīng)濟造成連番打擊。全球經(jīng)濟發(fā)展信心非常脆弱。全球多邊機構(gòu)改革的需求非常大，但動力不足。很多中低收入國家面臨債務危機爆發(fā)的風險。IMF如果有足夠的資源，可以幫助一些國家避免出現(xiàn)流動性危機。
不過，黃鶯表示，近幾年，雖然IMF增加了一些貸款工具，如預防性融資工具、靈活信貸線等，但其貸款并不是無條件提供的，通常會附加一些苛刻的政治經(jīng)濟條件。這些條件可能包括財政緊縮、貨幣政策調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革等，大大增加了發(fā)展中國家利用資金的難度和發(fā)展成本。
巴基斯坦《論壇快報》總編輯侯賽因·納韋德近日在該報官網(wǎng)刊發(fā)評論稱，盡管IMF已經(jīng)實行了一些改革，將部分權(quán)力向新興市場和發(fā)展中國家開放，但仍需通過更廣泛的改革提高包容性，確保IMF計劃和政策的透明度，實施有助于各個成員國金融穩(wěn)定和貨幣合作的經(jīng)濟政策。
“IMF改革的最大阻力來自美國。即便IMF其他成員就份額和投票權(quán)改革達成一致，美國可能也會用一票否決權(quán)阻礙改革方案的最終落實。”徐秀軍說。
“目前，IMF彌合分歧非常困難。調(diào)整IMF份額占比的大討論被安排在第十七次份額總檢查，節(jié)點是2025年。按照西方媒體披露的情況，IMF按份額增資1/3—1/2就能覆蓋IMF現(xiàn)在的資金缺口。接下來，份額增資的幅度預計將在激烈博弈中達成一個妥協(xié)結(jié)果，但調(diào)整幅度可能不大?！秉S鶯說。
“為了維護IMF的信譽、合法性和有效性，IMF改革的方向是繼續(xù)完善份額和治理結(jié)構(gòu)，確保IMF成為以份額為基礎、資源充足的國際金融機構(gòu)?！毙煨丬姳硎荆琁MF改革應同時進行份額增資和占比調(diào)整，既擴大IMF的資金池，又更好反映成員國在全球經(jīng)濟中的相對地位。IMF份額改革既要充分利用新興市場和發(fā)展中國家的資金資源，也應賦予新興市場和發(fā)展中國家相應的代表性和發(fā)言權(quán)。從長遠來看，對個別國家獨享重大事項的一票否決權(quán)問題也應進行討論，避免因個別國家的阻撓而使絕大多數(shù)成員推動改革的努力前功盡棄。