無圖說
負(fù)面清單管理試點(diǎn)，是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最具有突破性的亮點(diǎn)，也是上海所承擔(dān)的“自貿(mào)試驗(yàn)”國家戰(zhàn)略的核心意義所在。
去年9月30日，就在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立的次日凌晨，外界最為期待的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》出爐，被業(yè)界評價為“體現(xiàn)了中國擴(kuò)大對外開放的誠意”。今年7月1日，2014版負(fù)面清單公布，則視為負(fù)面清單升級版，在開放度和透明度上，都進(jìn)一步提升，更能與國際通行規(guī)則相銜接。
如今，“自貿(mào)試驗(yàn)”即將走過一周年，這一張負(fù)面清單的實(shí)施效果究竟如何？2015版負(fù)面清單或在哪些領(lǐng)域再優(yōu)化？上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長趙曉雷教授與本報記者進(jìn)行了一次頗有意思的對話。
負(fù)面清單“瘦身”的背后，是開放度和透明度的大幅提升
記者（以下簡稱“記”）：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單從2013版到2014版，有何明顯變化？
趙曉雷（以下簡稱“趙”）：2013版負(fù)面清單采用了“保留行業(yè)+特別管理措施”結(jié)構(gòu)：保留行業(yè)包括金融業(yè)，教育，文化、體育和娛樂業(yè)，信息傳輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，軟件和信息服務(wù)，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)；特別管理措施則有190條，其中禁止類38條，限制類74條，其他諸如外資股權(quán)規(guī)定、合資規(guī)定等78條。
今年7月1日出爐的2014版負(fù)面清單，業(yè)內(nèi)稱之為“瘦身版”。與2013版相比，取消了14條特別管理措施，放寬了19條特別管理措施，并列出了31條進(jìn)一步擴(kuò)大開放的措施，其中涉及服務(wù)業(yè)14條，制造業(yè)14條，采礦業(yè)2條，建筑業(yè)1條，在開放度、透明度等方面都有較大幅度的提升。
記：您如何評估負(fù)面清單的實(shí)施效果？
趙：負(fù)面清單是外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，即“非列入即開放”，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外資享受準(zhǔn)入前國民待遇。從治理體系層面來考察，負(fù)面清單管理模式確立了公開透明、法治規(guī)范、有限管理的治理理念，其實(shí)質(zhì)功能是提高管理質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，保證有效競爭和社會公正。
事實(shí)上，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式，除了負(fù)面清單的文本，還有與之配套的外商投資項目核準(zhǔn)（備案）制度，外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，以及企業(yè)設(shè)立（變更）“一表申請、一口受理”工作機(jī)制等，同時還實(shí)施政務(wù)公開，管理規(guī)則和流程等信息公開透明，以及按照國際化、法治化要求建立的市場準(zhǔn)入管理，這些都進(jìn)一步促進(jìn)了投資便利化。
據(jù)我們調(diào)研，各國駐滬總領(lǐng)事館、駐滬總商會以及駐滬跨國公司總部，他們最關(guān)注自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的是：是否代表中國全面深化改革的方向；負(fù)面清單管理模式具體如何落地。
隨著負(fù)面清單管理模式的實(shí)施，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新設(shè)企業(yè)中，外資企業(yè)比例從去年11月的2.6%，到今年3月已上升至8.5%，今年6月達(dá)到12%。這也反映了外商對負(fù)面清單管理模式的信心。
負(fù)面清單形式上的再優(yōu)化，要讓外商更容易理解
記：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單管理方式，與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，還有何差距？
趙：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所施行的負(fù)面清單模式，與國際上雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTAs）中的“不符措施”和“保留條款”，在形式及要素方面仍有較大差距。國際FTAs的保留條款，形式更簡潔，要素更嚴(yán)密，覆蓋范圍卻很大，功能也更強(qiáng)。關(guān)鍵問題還有保留條款的有效維護(hù)，對政府治理體系和治理能力有很高要求，不然，形式再好也只能流于一紙空文。因此，我們的負(fù)面清單管理模式要進(jìn)一步優(yōu)化，須牽動制度層面深化改革，與全球高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則對接。
記：目前負(fù)面清單已經(jīng)出了兩個版本，您覺得2015版負(fù)面清單或在哪些方面進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)？
趙：具體到2015版負(fù)面清單進(jìn)一步優(yōu)化路徑，我個人覺得主要有兩個方向：一是形式調(diào)整，二是功能提升。
負(fù)面清單在形式上要與國際標(biāo)準(zhǔn)形式基本對接，將中國的國際投資準(zhǔn)入管理模式，提升到跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)定（TTIP）和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的水平。具體形式為雙邊投資協(xié)定（BIT）范本及FTAs協(xié)定的保留條款，包括六大核心要素：部門（指保留條款所針對的部門）、子部門（指保留條款實(shí)施所針對的特定子部門）、行業(yè)分類（指保留條款所針對的國內(nèi)行業(yè)分類代碼）、保留條款的類型（特指保留條款所針對的職責(zé)條款，如國民待遇、最惠國待遇等）、政府級別（指對保留條款進(jìn)行維護(hù)的政府級別），以及措施（指保留條款實(shí)施過程中，對其要素進(jìn)行詳細(xì)描述的法律、法規(guī)和其他措施）。這既符合國際標(biāo)準(zhǔn)，使外商更容易理解，也可以避免負(fù)面清單的保留行業(yè)及特別管理措施目錄太細(xì)太長。
行政管理理念，要從“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”
記：那么負(fù)面清單模式在功能領(lǐng)域的再優(yōu)化，是不是也更為重要？
趙：功能提升，其實(shí)與形式調(diào)整直接關(guān)聯(lián)，調(diào)整了形式之后的負(fù)面清單，其功能就不是單一的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施了，而應(yīng)具備三方面功能。
一是成為以開放型經(jīng)濟(jì)體系促進(jìn)全面深化改革的突破口。負(fù)面清單管理模式不僅涉及產(chǎn)業(yè)層面，還切入到經(jīng)濟(jì)制度和行政管理體制以及法律法規(guī)層面。負(fù)面清單還能作為可操作的突破口，牽動產(chǎn)業(yè)層面、市場層面、行政管理層面的深化改革。
二是促進(jìn)行政管理體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。負(fù)面清單或保留條款的制定和有效維護(hù)、有效監(jiān)管，對政府治理體系和治理能力有很高的要求。有效實(shí)施負(fù)面清單，必須轉(zhuǎn)換行政管理理念，確立公開透明、法治規(guī)范、有限管理、有效監(jiān)督的治理理念，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，提高管理質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，激發(fā)國內(nèi)外企業(yè)投資經(jīng)營活力。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下平衡政府和市場邊界，從低水平低效率的“管制型”行政管理，轉(zhuǎn)向以公共管理為導(dǎo)向的“服務(wù)型”行政管理。
三是在準(zhǔn)入開放及投資者權(quán)益保護(hù)與國家主權(quán)監(jiān)管方面尋找均衡，為雙邊、多邊國際經(jīng)貿(mào)談判提供技術(shù)支持。負(fù)面清單優(yōu)化版，一方面要對諸如投資定義、間接征收、自由投資轉(zhuǎn)移、公平與公正待遇、非歧視原則等重要概念作出盡可能清晰的界定，以透明的外資準(zhǔn)入管理模式和流程吸引高端產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)資本，并獲取其他國家的對等待遇； 另一方面要列明國家監(jiān)管的兜底條款，設(shè)置反壟斷審查及國家安全審查機(jī)制，設(shè)置“投資者－國家爭端解決機(jī)制（ISDS）”。
切換至“中美都懂”的話語系統(tǒng)，“自貿(mào)試驗(yàn)”可以提供先行先試經(jīng)驗(yàn)
記：今年中美重啟BIT談判，中國的“自貿(mào)試驗(yàn)”和負(fù)面清單與這一談判是否有相關(guān)性？
趙：中美雙邊直接投資處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。改革開放以來，美國一直是中國的主要投資來源國。2002年以后，美對華投資占中國外商直接投資（FDI）的比重逐步下降，但仍是最大的直接投資國。而中國對美國直接投資卻排在25位之后，中國對美投資總量占美國吸收外資總量不到1%。原因是中國企業(yè)對美國直接投資，存在不少法律、監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)方面的障礙和壁壘。一個最大障礙是中美沒有簽訂雙邊投資協(xié)定。
中美雙方都需要通過談判簽訂BIT協(xié)定，用共同的規(guī)則約束對方行為，維護(hù)各自的國家利益。2012年4月，美國正式發(fā)布美國2012年BIT范本，確立了迄今自由化水平最高的投資規(guī)則。2013年，中國同意在美國2012年BIT框架中，以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)，與美國重啟BIT談判，并于今年上半年開啟新一輪談判。保留條款或負(fù)面清單，是BIT談判和雙邊、多邊FTA談判文本不可或缺的一部分，是進(jìn)入端的控制機(jī)制，也是談判的焦點(diǎn)。
記：負(fù)面清單的再優(yōu)化，如何為中美BIT談判提供技術(shù)支持？
趙：在實(shí)際談判中，哪些領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)列入保留條款或負(fù)面清單，雙方基于各自利益會有一個通盤考量和“討價還價”過程。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單試驗(yàn)，可為談判提供的技術(shù)支持，除轉(zhuǎn)變形式、提升功能，還可在文本和監(jiān)管體制中，對美國BIT范本中的關(guān)鍵概念，和美國與其他國家簽署的BIT協(xié)定的保留條款內(nèi)容予以解讀，并進(jìn)行監(jiān)管操作試驗(yàn)。比如，美國BIT范本中的關(guān)鍵概念是“投資”、“國民待遇”和“最惠國待遇”。我們的負(fù)面清單就要與這些概念定義對接，以符合國際通行的話語系統(tǒng)和監(jiān)管理念。
上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單在形式、功能、關(guān)鍵概念等環(huán)節(jié)進(jìn)一步優(yōu)化，并根據(jù)規(guī)范文本在管理理念、監(jiān)管體系方面進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)，不僅可以為中美BIT談判及其他國際經(jīng)貿(mào)談判提供技術(shù)支持，還能為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)。
■本報記者 蔣婭婭