國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，將完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。 本報(bào)記者 王 越/攝
土地、戶籍、財(cái)政三方面制度改革應(yīng)統(tǒng)籌考慮
記者 海 燕
國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出，將完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。在現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(即“三權(quán)”)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。至此，以往少數(shù)地方政府以“土地?fù)Q戶籍”的做法被叫停。
專家認(rèn)為，“土地制度”和“戶籍制度”并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。與戶籍改革相比，土地制度改革面臨的制度障礙更大，進(jìn)展也更為緩慢。在《土地管理法》完成修訂之前，不少改革難以實(shí)現(xiàn)真正破局。但如果土地制度改革不能盡快取得突破，可能面臨與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
明確完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度
專家表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正是土地改革的重點(diǎn)之一，已納入國(guó)土資源部今年的重點(diǎn)工作中。
《意見》明確提出，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。不過，業(yè)界普遍認(rèn)為，對(duì)戶籍制度改革需要將與戶籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、保障、福利、公共服務(wù)、就業(yè)制度等聯(lián)動(dòng)配套地開展改革。
記者注意到，針對(duì)土地制度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。
《意見》還提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。在現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。
一位接近國(guó)土資源部的專家表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正是土地改革的重點(diǎn)之一，已納入國(guó)土資源部今年的重點(diǎn)工作中。作為上述改革的基礎(chǔ)工作，農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作正在推進(jìn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人近期也表示，當(dāng)前正在積極落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系且長(zhǎng)久不變的政策。同時(shí)也在加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記辦證工作，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。
同步推進(jìn)改革
應(yīng)該通過制定配套性改革方案來(lái)從整體上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地——財(cái)政——戶籍改革的全面突破。
此前，由于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障缺乏制度安排，農(nóng)民的土地權(quán)益在很大程度上是模糊的，農(nóng)民缺乏明確的制度預(yù)期，于是一些地方政府進(jìn)行了如“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶籍”等不合理的嘗試。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，高達(dá)九成受訪農(nóng)民不愿土地?fù)Q戶籍，這中間出現(xiàn)了很多諸如強(qiáng)迫交換、強(qiáng)行征地等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為。
用土地?fù)Q戶籍和社保解決了農(nóng)業(yè)問題，但沒解決農(nóng)民問題。土地流轉(zhuǎn)集中后，集約化程度提高，所有下鄉(xiāng)的企業(yè)能雇用的耕作農(nóng)民數(shù)量實(shí)際大大減少了。在城市，“土地?fù)Q社?！辈⒎悄軓氐捉鉀Q農(nóng)民的發(fā)展問題。目前，就全國(guó)各地的試點(diǎn)來(lái)看，“土地?fù)Q社保”換來(lái)的只是一部分保障或者淺層次低水平保障，并非完全保障。并且失去土地的農(nóng)民也已經(jīng)失去了退路。
這樣的制度也普遍受到業(yè)界質(zhì)疑。
一位業(yè)內(nèi)專家就表示，現(xiàn)有戶籍制度和土地制度看似一個(gè)管人、一個(gè)管地，似乎很不同，其實(shí)很有共性。其中，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分的保證；而如今戶籍改革已經(jīng)啟動(dòng)，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程。
中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然就表示，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，客觀上已經(jīng)和其他各項(xiàng)制度內(nèi)嵌在了一起。推進(jìn)戶籍制度改革，勢(shì)必涉及這一系列的制度調(diào)整。因此，在推進(jìn)新型城市化過程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財(cái)政三方面制度改革統(tǒng)籌起來(lái)通盤考慮。否則，戶籍制度便很容易落空。此外，新型城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動(dòng)，如果沒有土地制度改革作為基礎(chǔ)，那么戶籍改革成本就會(huì)很高，也有可能會(huì)出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局——年年談戶籍改革但實(shí)際上改不動(dòng)的被動(dòng)局面。
陶然建議，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)戶籍制度改革，已經(jīng)對(duì)包括農(nóng)村土地在內(nèi)的制度調(diào)整形成了倒逼態(tài)勢(shì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，應(yīng)該通過制定配套性改革方案來(lái)從整體上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地——財(cái)政——戶籍改革的全面突破。
復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動(dòng)性。“農(nóng)村流出地的土地制度安排對(duì)于農(nóng)村人口遷移和城鎮(zhèn)化選擇具有影響。小城鎮(zhèn)和中等城市的移民更加愿意獲得流入地城鎮(zhèn)的戶籍；而來(lái)自農(nóng)村的移民對(duì)于獲得城鎮(zhèn)戶籍的期望則相對(duì)較弱，這是與擁有農(nóng)村土地的因素相聯(lián)系的。因此，合理處理農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革的關(guān)聯(lián)性，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村人口離開土地進(jìn)入城市，對(duì)于妥善協(xié)調(diào)人口遷移和城鎮(zhèn)化的關(guān)系尤其必要?！彼硎?。
他建議，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)逐步和戶籍身份脫鉤，要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過積極發(fā)展基于農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體制，可以幫助農(nóng)民能夠根據(jù)自身的理性選擇，擺脫土地對(duì)遷移和進(jìn)入城鎮(zhèn)的束縛，從而自覺地選擇遷移流動(dòng)。
二元體制制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展
現(xiàn)有的二元土地制度已經(jīng)成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的障礙。
一個(gè)較為一致的業(yè)界觀點(diǎn)是，現(xiàn)有的二元土地制度已經(jīng)成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的障礙。
要破除這個(gè)障礙，破解我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展難題，就要加快改革我國(guó)現(xiàn)存土地制度中不合理的部分：首先，近期用三年時(shí)間，要做到確權(quán)發(fā)證，即明確規(guī)定農(nóng)村居民從土地使用、經(jīng)營(yíng)及流轉(zhuǎn)中所具有的權(quán)利，并通過發(fā)證形式予以確認(rèn)。
其次，應(yīng)該盡快修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)法》等法律中關(guān)于集體土地必須經(jīng)過政府征收才可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的偏離憲法精神規(guī)定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體建設(shè)用地的征收征用審批程序；盡快按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”原則，將集體土地和國(guó)有土地統(tǒng)一納入管理有序的土地市場(chǎng)。
最后，要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層管理層面上的集體土地所有權(quán)調(diào)控地位，村社集體土地所有權(quán)的主體地位，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社權(quán)屬明晰，主體明確的集體土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)范圍，賦予農(nóng)戶對(duì)土地使用、收益和處分權(quán)等部分權(quán)利，保證農(nóng)村集體土地使用權(quán)證的長(zhǎng)期化和市場(chǎng)化，體現(xiàn)出市場(chǎng)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置基礎(chǔ)性作用。
也有專家建議，到“十二五”后期用五年時(shí)間，進(jìn)一步完善以確權(quán)發(fā)證為前提的土地制度體系，要通過立法來(lái)保障農(nóng)民的農(nóng)村土地增值性收益。
改革土地征收征用制度，規(guī)范土地征收征用行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)現(xiàn)行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，科學(xué)界定土地征收征用后的土地使用性質(zhì)，在土地征收征用中堅(jiān)決杜絕少征多用、征而不用等“囤地”行為的發(fā)生，保證土地征收征用的規(guī)模適度，從根本上杜絕侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。
貫徹落實(shí)好土地用途管制制度，重點(diǎn)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。逐步建立健全耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，在保證耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)總量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，對(duì)市場(chǎng)條件成熟的區(qū)域，貫徹耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實(shí)。
確保農(nóng)村建設(shè)用地依法審批，完善農(nóng)村建設(shè)用地的審批制度。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體土地的審批主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村居民住宅用地等方面。無(wú)論是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股和互換等方式實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所必須的生產(chǎn)管理用房的審批，可以通過利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地、廢棄地復(fù)墾轉(zhuǎn)換來(lái)解決，也可以通過申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)用地的方式來(lái)解決。但必須建立在不改變集體土地所有權(quán)、符合土地利用總體規(guī)劃、按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的前提下，按農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法規(guī)范確定的權(quán)限逐級(jí)審核報(bào)批，既要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，又要依法審批。