按照十八屆三中全會的部署，淘汰落后產(chǎn)能是經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整的重要任務。然而，淘汰落后產(chǎn)能并非易事，在淘汰過程中可能存在多種風險。因此，加強落后產(chǎn)能過程中的風險控制，對加快經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，具有重要意義。
一、淘汰落后產(chǎn)能過程中存在多重風險
風險一：地方經(jīng)濟增長可能失速
落后產(chǎn)能往往更多集中在經(jīng)濟相對比較落后的地區(qū)，有些地區(qū)落后產(chǎn)能所屬行業(yè)還是當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。淘汰這些行業(yè)的落后產(chǎn)能，如果沒有其他接續(xù)產(chǎn)業(yè)跟上，則會對該地區(qū)經(jīng)濟增長形成較大沖擊，導致短期經(jīng)濟增長速度下滑。經(jīng)濟增長失速又會引發(fā)其他相關問題，如導致地方財政收入減少、企業(yè)和地方債務增加、企業(yè)效益和職工收入下降、就業(yè)崗位減少、社會不穩(wěn)定因素增加等。
風險二：產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品可能出現(xiàn)斷檔
我國現(xiàn)有210種工業(yè)品產(chǎn)能居世界第一，但這些產(chǎn)業(yè)總體上仍處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，有接近1/5的產(chǎn)能比較落后。落后產(chǎn)能不同于過剩產(chǎn)能。過剩產(chǎn)能受經(jīng)濟周期影響較大，當經(jīng)濟出現(xiàn)復蘇，特別是市場需求出現(xiàn)復蘇時，過剩產(chǎn)能可以得到部分甚至全部消化。而落后產(chǎn)能則不同，受技術進步和國家產(chǎn)業(yè)政策影響較大，即使經(jīng)濟復蘇也將被淘汰。
從某個具體地方來看，落后產(chǎn)能在當初形成時是有依據(jù)的。雖然落后產(chǎn)能生產(chǎn)技術水平相對較低，生產(chǎn)消耗和排放較大，但它參與了當時當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)分工，有的經(jīng)過若干年的發(fā)展已成為當?shù)氐闹鲗Мa(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。在經(jīng)濟發(fā)展進入新階段后，這些落后產(chǎn)能已不能適應消費結(jié)構升級、技術進步和國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的需要，必須要淘汰。在市場經(jīng)濟條件下，淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能(或接續(xù)產(chǎn)業(yè))是同步進行的，但在我國目前政府主導經(jīng)濟發(fā)展的體制下，淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能(或接續(xù)產(chǎn)業(yè))可能不同步，由此導致產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品可能出現(xiàn)斷檔，即舊產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品被淘汰了，但新產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品卻沒有銜接上來。
風險三：地方財政收入出現(xiàn)下降
我國的財政體制與發(fā)達國家有很大不同，屬于中央與地方分權的財政體制，這種財政體制雖然能夠調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但也成為淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素。企業(yè)數(shù)量多少、產(chǎn)能大小、產(chǎn)值大小是決定地方政府財政收入的主要因素。淘汰落后產(chǎn)能會減少地方財政收入的來源。特別是對那些落后產(chǎn)能集中又缺乏現(xiàn)代接續(xù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟落后地區(qū)來說，淘汰落后產(chǎn)能，將在短期內(nèi)大幅減少財政收入，并引發(fā)其他相關問題。
地方財政收入的下降，將削弱當?shù)卣峁┕卜盏哪芰?。如山西省汾西縣，在2004年煤炭等行業(yè)發(fā)展的全盛期，財政收入達到了1.5億元，但隨著大量落后產(chǎn)能和企業(yè)被淘汰，該縣的財政收入銳減到8000萬元，直接影響到當?shù)氐墓不A設施建設。
風險四：金融信貸風險增加
大多數(shù)企業(yè)的發(fā)展都離不開大規(guī)模銀行信貸的支持。目前，我國企業(yè)債務占G D P的比重已超過120%。隨著經(jīng)濟增速下行，許多企業(yè)借新還舊、延期展期的壓力在加大，即債務償還的壓力在加大。還有些企業(yè)特別是國有企業(yè)還涉及地方政府債務，情況就更為復雜。
隨著淘汰落后產(chǎn)能進程的加快，部分企業(yè)面臨破產(chǎn)，部分企業(yè)產(chǎn)品和生產(chǎn)線面臨淘汰，部分企業(yè)效益出現(xiàn)大幅下降，由此引發(fā)企業(yè)資金鏈風險，引發(fā)企業(yè)和地方政府債務償還風險，進而可能導致部分金融機構的信貸資產(chǎn)質(zhì)量下降，增加銀行信貸風險。同時，值得注意的是，許多落后產(chǎn)能企業(yè)被淘汰的生產(chǎn)設備一般屬于專用性較高的設備，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)其他產(chǎn)品的可能性較小，這會增加企業(yè)抵押物貶值的風險，若整個行業(yè)都淘汰落后產(chǎn)能，可能引發(fā)“多米諾骨牌效應”。
風險五：就業(yè)崗位減少，職工安置困難
在淘汰落后產(chǎn)能過程中，如果新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)不能同步發(fā)展起來，必然會出現(xiàn)部分企業(yè)破產(chǎn)，部分企業(yè)的產(chǎn)量下降，部分企業(yè)的效益下降，部分創(chuàng)業(yè)者在這些產(chǎn)業(yè)領域中卻步，由此導致短期就業(yè)崗位減少，下崗人員增加。
對下崗人員進行再就業(yè)安置，也會面臨許多困難，如新的就業(yè)崗位太少，再就業(yè)的渠道不暢，再就業(yè)政策落實不到位，淘汰落后產(chǎn)能的配套資金不到位，下崗失業(yè)人員缺乏重新再就業(yè)的能力等。
二、加強淘汰落后產(chǎn)能過程中的風險控制
一是加強統(tǒng)籌規(guī)劃。淘汰落后產(chǎn)能是一項系統(tǒng)工程，涉及許多相關部門，因此需要各部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定科學合理的規(guī)劃和工作方案。要對不同行業(yè)的落后產(chǎn)能進行分類處理，避免“一刀切”進行淘汰。要依據(jù)規(guī)劃和形勢變化把握好淘汰落后產(chǎn)能的力度和節(jié)奏。
二是加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。在淘汰落后產(chǎn)能的同時，要加快培育新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)的關鍵是加快開發(fā)新技術，培育新產(chǎn)品，特別是加快開發(fā)出一批具有自主知識產(chǎn)權、國內(nèi)領先的新技術，培育一批附加值較高、具有市場競爭力的新產(chǎn)品。
三是深化銀政企協(xié)作。淘汰落后產(chǎn)能需要社會各方的協(xié)同努力，特別是銀政企三方的協(xié)同努力。政府要為淘汰落后產(chǎn)能創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，維護穩(wěn)定的秩序。銀行要為落后產(chǎn)能行業(yè)中的企業(yè)提供信貸支持。企業(yè)要積極推進技術升級和產(chǎn)品創(chuàng)新等。同時，要建立淘汰落后產(chǎn)能的“銀政企”合作機制，三方定期就淘汰落后產(chǎn)能過程中遇到的問題進行溝通與協(xié)調(diào)。
四是加大財政和金融政策支持力度。在淘汰落后產(chǎn)能過程中，要建立財政專項資金，對相關企業(yè)進行扶持。制定淘汰落后產(chǎn)能的財稅、金融和土地利用方面的激勵政策，鼓勵企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能。
五是保障企業(yè)職工的權益。保障落后產(chǎn)能行業(yè)中企業(yè)職工的權益，是能否順利推進淘汰落后產(chǎn)能工作的關鍵。為此，要為下崗職工提供必要的經(jīng)濟補償，提供最低生活保障，妥善安置好下崗職工，同時要加大培訓力度，提升下崗職工的再就業(yè)能力。
(作者單位：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所、國家開發(fā)銀行研究院)