海陸大通道，東北如何求解
《中國新聞周刊》記者：王宇
發(fā)于2024.3.25總第1133期《中國新聞周刊》雜志
今年，遼寧代表團沒有再以全團名義，向全國人大提交關(guān)于東北海陸大通道的建議。此前三年，遼寧代表團持續(xù)向全國人大提交建議，希望將“東北陸海新通道”或“東北海陸大通道”上升為國家戰(zhàn)略。
在今年的相關(guān)報道中，僅有本屆全國人大代表、遼寧大學校長余淼杰建議，“在遼寧全面振興新突破三年行動中，積極推動東北亞大通道建設(shè)”。
早在2019年8月16日，國家發(fā)改委宣布，西部陸海新通道上升為國家戰(zhàn)略。三個月后，遼寧省錦州市在市委十二屆十三次全會期間，率先借用“陸海新通道”的概念，喊出“加快錫赤朝錦陸海新通道建設(shè)”。
2020年12月，在錦州的推動下，以“錫赤朝錦”為核心的東北陸海新通道構(gòu)想進入遼寧省委省政府的視野，時任遼寧省委主要負責人看到遼寧社科院提交的一份《關(guān)于敦請國家啟動〈東北陸海新通道總體規(guī)劃〉編制工作的建議》后，作出相關(guān)批示。此后半年時間，遼寧省內(nèi)圍繞批示方向，積極開展工作。
2021年，通道規(guī)劃思路經(jīng)由遼寧代表團全團建議提交全國人大后，收到國家發(fā)改委的答復。此后，遼寧省謀劃通道的思路，開始全面對標西部陸海新通道，從打通一條交通運輸通道，躍升為打通一條產(chǎn)業(yè)走廊。
思路的變化反映在通道名稱上，“東北陸海新通道”的構(gòu)想迭代成為“東北海陸大通道”，其被視為遼寧向北開放的窗口，也是遼寧推動東北三省一區(qū)協(xié)同合作的抓手。政府、企業(yè)、學界都期待能借助東北海陸大通道改善本省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、營商環(huán)境，重新匯聚資本、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等關(guān)鍵要素。
要謀求其上升為國家戰(zhàn)略，遼寧需要將規(guī)劃擴大至東北三省一區(qū)。但此后，三省一區(qū)圍繞通道的空間布局反復溝通，至少經(jīng)歷了五輪調(diào)整。
2023年5月8日到11日，遼寧省黨政代表團由省委書記郝鵬、省長李樂成帶隊，赴吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古學習考察，據(jù)《中國新聞周刊》了解，東北海陸大通道成為此次交流的重點內(nèi)容之一。五個月后，2023年10月14日，東北三省一區(qū)交通運輸合作聯(lián)席會議在沈陽召開，被外界視為東北海陸大通道取得進展的積極信號。
礦產(chǎn)資源運輸通道
“‘陸海通道’是指從中蒙邊境的內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟珠恩噶達布其口岸，建設(shè)一條途經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市，遼寧省朝陽市、錦州市，最終從錦州港出海的鐵路通道?！?020年12月初，在《關(guān)于敦請國家啟動〈東北陸海新通道總體規(guī)劃〉編制工作的建議》中，時任遼寧社科院東北亞研究所所長、遼寧大學東北亞經(jīng)濟圈研究院院長畢德利寫道。
在這份建議中，畢德利介紹，在蒙古國境內(nèi)，中蒙雙方已規(guī)劃了從畢其格圖—珠恩嘎達布其口岸，經(jīng)霍特到喬巴山的鐵路。與此同時，喬巴山已有連接俄羅斯西伯利亞鐵路(第一亞歐大陸橋)的既有鐵路。這就意味著，前述“陸海通道”將在畢其格圖—珠恩嘎達布其口岸與蒙古國境內(nèi)的規(guī)劃鐵路相連，最終接入第一亞歐大陸橋?！啊懞Ｍǖ馈型麨橹袊_通一條去往歐洲的‘中蒙俄經(jīng)濟走廊新通道’。”
在畢德利展示的設(shè)想中，“陸海通道”貫通后，將會形成一個以錦州港為出口的環(huán)沈陽—朝陽—赤峰—錫林郭勒—喬巴山—博爾賈—滿洲里—哈爾濱—長春—沈陽的鐵路環(huán)廊。這個鐵路環(huán)廊，能用蒙古國東部地區(qū)、俄羅斯西伯利亞和遠東地區(qū)的資源，滿足東北地區(qū)的工業(yè)體系需要。
“東北應在這套完整的工業(yè)體系重新啟動的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)信息化、智能化轉(zhuǎn)型升級，再按相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)能，使東北的各類企業(yè)資產(chǎn)增值保值。最為重要的是，東北地區(qū)可以利用這個鐵路環(huán)廊，實現(xiàn)國際國內(nèi)雙循環(huán)，在實現(xiàn)東北全面振興全方位振興的同時，打造開放合作高地和對外開放新前沿。”畢德利說。
在此基礎(chǔ)上，畢德利建議遼寧省敦請國家發(fā)改委，比照《西部陸海新通道總體規(guī)劃》，適時啟動《東北陸海新通道總體規(guī)劃》編制工作。
連接、打通“錫赤朝錦”通道，并非一個新構(gòu)想。
早在2006年6月，蒙古國時任總統(tǒng)恩赫巴亞爾參加上海合作組織峰會時就曾提出，蒙古國沒有出?？冢Ｍ谏虾辖M織的范圍內(nèi)一起考慮轉(zhuǎn)口運輸?shù)牡貐^(qū)性協(xié)議。
2008年，時任錦州市委書記以全國人大代表的身份，建議加快推進從錦州到蒙古國喬巴山再到俄羅斯赤塔之間新的鐵路出海大通道?！靶峦ǖ啦粌H是一條連接歐亞的交通通道，更是一條資源通道、能源大通道、經(jīng)濟大通道?！?/p>
他當時表示，中蒙鐵路出海通道有兩條，一條是從烏蘭巴托經(jīng)二連浩特到天津港，全長1963公里；另外一條是從喬巴山取道俄羅斯經(jīng)滿洲里到大連港，全長2263公里。如果打通從喬巴山到錦州港的鐵路出海新通道，這條鐵路線只有1100公里，是最便捷的出海通道。
但從2010年起，作為這條通道重要組成部分，連接遼寧省阜新市和內(nèi)蒙古錫林郭勒盟巴彥烏拉地區(qū)的民營巴新鐵路，先是陷入融資困局，此后，其實際控制人以行賄人身份涉及政界賄案。
相關(guān)設(shè)想歸于沉寂。直至2019年8月，西部陸海新通道上升為國家戰(zhàn)略。三個月后，遼寧省錦州市在市委十二屆十三次全會期間，首次公開將“錫赤朝錦”與“陸海新通道”的概念結(jié)合，提出“加快錫赤朝錦陸海新通道建設(shè)，以高水平開放引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展”。
2020年，錦州市在推動“錫赤朝錦陸海通道”建設(shè)上，動作頻頻。當年7月，錦州市發(fā)改委發(fā)文表示已積極協(xié)調(diào)推進中蒙俄經(jīng)濟走廊錫赤朝錦陸海通道建設(shè)，完成了對錫赤朝錦陸海通道沿線六市鐵路、公路、民航運力運量情況的摸底調(diào)查，為后續(xù)制訂規(guī)劃方案提供依據(jù)；建立了錫赤朝錦等陸海通道建設(shè)六市(盟)發(fā)改部門工作聯(lián)絡機制；將該通道建設(shè)，納入《錦州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃》等。
2020年8月7日，遼寧省發(fā)改委召開座談會，時任錦州市發(fā)改委主任指出，“錫赤朝錦陸海通道”建設(shè)尚未完成，鐵路建設(shè)還存在著“斷點”，通道沿線區(qū)域合作機制尚未形成，在規(guī)劃布局，省、部、央企協(xié)調(diào)和國際合作三個層面還存在著一系列問題。
從“陸海新通道”到“海陸大通道”
2020年12月23日，遼寧省政府召開業(yè)務會議，確定“以實現(xiàn)遼寧出海港口與西伯利亞鐵路的連通為目標，打通我國內(nèi)蒙古珠恩嘎達布其至蒙古國喬巴山鐵路和國內(nèi)巴新鐵路、巴珠鐵路堵點，實現(xiàn)中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)新突破，打造對外開放新前沿”。
這次會議成立了東北陸海新通道建設(shè)推進工作領(lǐng)導小組，由常務副省長擔任組長，副省長擔任副組長，辦公室設(shè)在省交通廳。此外，會議明確由錦州市負責，在六市盟合作機制的基礎(chǔ)上，將新通道沿線市、盟全部納入聯(lián)盟，建立合作協(xié)調(diào)推進工作機制。由省發(fā)改委、交通廳、國鐵沈陽局負責，分別向國家發(fā)改委、交通運輸部、國鐵集團爭取將東北陸海新通道納入國家及遼寧省“十四五”規(guī)劃。
2021年3月，時任遼寧省交通廳廳長以全國人大代表的身份，提出關(guān)于加快規(guī)劃建設(shè)東北陸海新通道的建議。與此同時，《關(guān)于將“東北陸海新通道”建設(shè)納入國家“十四五”規(guī)劃的建議》，作為遼寧代表團全團建議提交十三屆全國人大四次會議。
《中國新聞周刊》了解到，前述《建議》除了延續(xù)畢德利向遼寧省委提交的建議，提出“適時啟動《東北陸海新通道總體規(guī)劃》”“將錦州市與錫林郭勒盟作為‘新通道’重要樞紐”外，還提出了通道內(nèi)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與推進港口建設(shè)和發(fā)展的建議。
當年11月，國家發(fā)改委公開答復遼寧代表團《關(guān)于將“東北陸海新通道”建設(shè)納入國家“十四五”規(guī)劃的建議》。
國家發(fā)改委在肯定了建設(shè)“東北陸海新通道”的積極意義和現(xiàn)實條件之外，指出遼寧對通道貨源貨流組織、經(jīng)濟社會效益等研究尚不深入，通道境內(nèi)段尚存在缺失路段且為地方鐵路，受地方政府財力制約，建設(shè)相對滯后，境外段鐵路建設(shè)尚有一定的不確定性。
國家發(fā)改委還向遼寧提出建議：“對通道名稱、沿線經(jīng)濟社會發(fā)展情況、運輸需求、通道功能定位、發(fā)展目標取向等進行系統(tǒng)深入研究，科學研判通道建設(shè)重點和時序，加快推進地方鐵路缺失路段建設(shè)，為相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和開發(fā)開放提供更加有力的支撐?！?/p>
一位不愿具名的受訪對象告訴《中國新聞周刊》，事實上，早在2021年7月，國家發(fā)改委已按照工作程序形成對遼寧代表團建議的初步答復意見，并發(fā)給遼寧代表團征求意見。
據(jù)其透露，對于“適時啟動《東北陸海新通道總體規(guī)劃》”，國家發(fā)改委建議地方政府對通道名稱、沿線經(jīng)濟社會發(fā)展情況、運輸需求、通道功能定位、發(fā)展目標取向等進行深入研究；而對于“將錦州市和錫林郭勒盟作為‘新通道’重要樞紐”，國家發(fā)改委表示，將統(tǒng)籌研究確定錦州市、錫林郭勒盟樞紐城市層級和功能。
2021年12月15日，遼寧省第十三次黨代會明確提出，“遼寧要依托港口資源和腹地運輸優(yōu)勢，以海鐵聯(lián)運為主要方式，加快推進東北海陸大通道建設(shè)?！边@是在遼寧省委、省政府的層面，首次公開提出“東北海陸大通道”。
東北陸海新通道迭代成了東北海陸大通道。
一名接近規(guī)劃人士告訴《中國新聞周刊》，“西部陸海新通道是從重慶經(jīng)廣西的港口，再到東盟國家，從陸到海。而遼寧剛好相反，是想把日韓、中國東南沿海的貨物，經(jīng)過港口上岸，再從內(nèi)陸運到歐洲，是從海到陸，所以叫東北海陸大通道”。
遼寧省政府一位參與通道工作的人士也對《中國新聞周刊》提及了相似的看法，“遼寧一共有14個城市，海岸沿線有6個城市。遼寧最大的優(yōu)勢就是海港，我們要體現(xiàn)出港口的優(yōu)勢和作用。西部是以‘陸’為主軸聯(lián)通海，我們用海港帶動來聯(lián)通陸地，這是兩個路徑?！?/p>
從運輸通道到產(chǎn)業(yè)通道
“錦州對陸海新通道的設(shè)想，與我們現(xiàn)在對東北海陸大通道的考慮不在一個層次上?！鼻笆鼋咏?guī)劃人士告訴記者。
“有人認為，西部陸海新通道就是搞一條運輸通道，降低物流成本，為沿線的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、資源提供運輸服務。確實，首先要有量，沒有運量，通道也不存在。但實際上，運量只是最基本的考量。通道帶貿(mào)易，貿(mào)易帶產(chǎn)業(yè)，讓整個區(qū)域之間形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作，這是通道最終的目的?！眹野l(fā)改委綜合運輸研究所綜合室副主任丁金學告訴《中國新聞周刊》，西部陸海新通道是以通道作為載體、紐帶，使沿線的省市區(qū)能形成產(chǎn)業(yè)鏈的上下游協(xié)同。
對于東北謀劃海陸大通道，丁金學認為，這不僅僅是一條運輸通道，而應該是一條產(chǎn)業(yè)通道，“因為整個東北地區(qū)的交通網(wǎng)絡基礎(chǔ)比較完善，只是因為時間長了，有些需要升級改造，它不像西部陸海新通道，還有很多需要打通的東西”。
而面對錫赤朝錦有無可能成為主通道的疑問，前述遼寧省政府參與通道工作的人士也表示，“錫赤朝錦現(xiàn)在還沒有暢通，海陸通道一定得是暢通的、在運行中的，讓它作為主通道，規(guī)劃的目的顯然不能實現(xiàn)?！?/p>
2021年底，遼寧省確定“產(chǎn)業(yè)走廊”的通道功能取向后，遼寧省商務廳成為這項工作的牽頭部門。
此后，在很長一段時間里，東北海陸大通道與錦州主導的東北陸海新通道公開并存。在錦州市政府發(fā)布的最新信息中，仍能看到“東北陸海新通道”的身影。
錦州市發(fā)改委已完成《東北陸海新通道總體規(guī)劃》的初稿，并表示，下一步將做好與省海陸大通道規(guī)劃的銜接，力爭東北陸海新通道建設(shè)重點任務納入省海陸通道規(guī)劃。
方案的五次調(diào)整
瞄準產(chǎn)業(yè)走廊而規(guī)劃的東北海陸大通道，目標市場是哪里？
前述遼寧省政府參與通道工作的人士告訴記者，日韓、中國東部沿海乃至東盟的貨物，都可通過海運或鐵路集結(jié)到遼寧，再借助該通道外運。其中，俄羅斯遠東地區(qū)是第一市場，其次是中西亞，往西還能拓展中東歐。
“遼寧省牽頭推動東北海陸大通道上升為國家戰(zhàn)略，僅憑遼寧一家，這事干不成。國家戰(zhàn)略都是跨區(qū)域的，必須得是東北三省一區(qū)協(xié)同推動?！鼻笆鼋咏?guī)劃人士告訴《中國新聞周刊》，他們最早提出的方案，只有滿洲里—哈爾濱—長春—沈陽—大連這一條主通道。
但公開信息顯示，從2022年3月至今，“東北海陸大通道”的空間布局方案至少經(jīng)歷了雙線雙軸、一主多輔、一主兩輔一帶、一主一輔一帶、一主一輔多支一帶等五次調(diào)整。
根據(jù)《中國新聞周刊》獲得的一份材料，2022年，遼寧省副省長在向全國人大常委會副秘書長匯報東北海陸大通道建設(shè)情況時曾說，目前通道協(xié)同合作機制較為薄弱，國際合作機制不夠完善，特別是與俄羅斯、蒙古等協(xié)調(diào)機制還沒有建立起來。統(tǒng)籌協(xié)同作用發(fā)揮不夠，共建共享的省部合作機制還沒有建立起來，跨區(qū)域合作機制尚未完全覆蓋沿線各省區(qū)市。
前述接近規(guī)劃人士告訴記者，目前敲定的方案是三省一區(qū)妥協(xié)后的結(jié)果，叫“一主一輔多支一帶”。《中國新聞周刊》了解到，除了遼寧堅持的“錫赤朝錦”作為“一輔”，“一帶”是指沈陽通往新疆霍爾果斯(阿拉山口)口岸的經(jīng)濟帶。而“多支”具體指向哪些通道尚不明朗，從過去的幾版方案來看，至少包括一條自丹東經(jīng)白山、敦化、牡丹江至同江的通道。
“開放和合作是一個問題的兩個方面，一個開放的過程就是達成合作的過程。首先，東北要有經(jīng)濟區(qū)域一體化的意識，融入全國統(tǒng)一大市場的前提是東北先形成統(tǒng)一大市場。涉及經(jīng)濟走廊、海陸通道，三省一區(qū)必須得有一個聯(lián)席會議制度，把體制機制建立起來。”遼寧社科院原副院長、遼寧大學經(jīng)濟學院教授梁啟東說。
尋找確定性
遼寧省內(nèi)本輪機構(gòu)改革，東北海陸大通道的牽頭部門由省商務廳改為省發(fā)改委。其中一個考量是，國家發(fā)改委的信息可以更順暢地傳達下來。
不過，《中國新聞周刊》發(fā)現(xiàn)，對于國家發(fā)改委提出的通道貨源組織問題，目前相關(guān)方尚無法給出明確的答案。
“東北海陸大通道是包含物流、金融、貿(mào)易等內(nèi)容的綜合性通道。對我們來說，規(guī)劃沒出來，并不耽誤我們干活。路網(wǎng)也好，港口也好，本身就在發(fā)展推進。建得越好，對海陸大通道肯定越有益?！边|寧省交通廳規(guī)劃處的工作人員茍大荀告訴《中國新聞周刊》。
對于交通部門來說，經(jīng)他們拆解的東北海陸大通道工作，可以分為基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”和規(guī)則服務的“軟聯(lián)通”。
遼寧省交通廳多位受訪對象告訴記者，對于東北的交通基礎(chǔ)設(shè)施硬聯(lián)通方面，國家發(fā)改委的判定準確。而從軟聯(lián)通看，“交通運輸部提到單種運輸方式的運輸成本低，但是整個物流的鏈條下來成本就高?！边|寧省交通廳運輸處的工作人員李曉東說，軟聯(lián)通方面的問題就導致不同運輸方式銜接時效率不高，且成本高企，而遼寧給出的解決方案是打通海鐵聯(lián)運為主的多式聯(lián)運的各個環(huán)節(jié)。
“我們把多式聯(lián)運的整個流程打通了，效率提高了，價格降低了，市場自然會來選擇。”李曉東說。
眾所周知，西部陸海新通道得以成立的前提，是重慶的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與東南亞的市場需求相結(jié)合。而在東北海陸大通道的構(gòu)想上，邏輯恰好相反，東北寄望于通道的高效順暢，進而重新匯聚資本、技術(shù)、人才要素，以貿(mào)易帶動產(chǎn)業(yè)。
究竟是先有通道還是先有產(chǎn)業(yè)，受訪對象均說這是“先有雞還是先有蛋”的問題。他們相信，東北海陸大通道是遼寧產(chǎn)業(yè)振興的希望所在。相比強調(diào)重慶的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，他們更關(guān)注西部陸海新通道的合作機制如何建立。
2023年，遼寧省交通廳組織廳內(nèi)部門前往重慶考察，學習西部陸海新通道的理念和做法。
“他們形成了13+2的區(qū)域性大聯(lián)盟，有三級聯(lián)席制度，15個省區(qū)的相關(guān)企業(yè)共同組建、運營一家公司，由這家公司統(tǒng)籌負責通道的貨源組織。”遼寧省交通廳航運中心工作人員張曉峰告訴《中國新聞周刊》，“重慶由口岸辦牽頭，會同發(fā)改、商務、交通、工信、海關(guān)、大數(shù)據(jù)局等九個部門，可以說，政府層面，相關(guān)的部門全都參與其中?！?/p>
“去完重慶，我們更深的感受是，新通道之所以發(fā)展得這么好，更多的優(yōu)勢還是在軟聯(lián)通方面，在于他們對制度所做的研究。硬的東西建起來很快，但是軟的東西反而更難，制度設(shè)計才是我們需要主攻的方向?！睆垥苑暹@樣總結(jié)。
“我的研究做得越深，越擔心我們的設(shè)想是不是符合當下遼寧的實際情況？從現(xiàn)在東北海陸大通道的設(shè)計來看，海運反倒成了鐵路的一個補給?？墒俏覀冞|寧的海運四通八達，跟全球300多個港口有業(yè)務對接。西部把海運作為鐵路的補給，是因為它沒有海港，但是遼寧不一樣，那么遼寧的鐵路運輸跟海運到底是什么關(guān)系？誰主誰輔？得坐下來好好研究?！鄙鲜鰠⑴c通道工作的遼寧省政府人士告訴記者。
《中國新聞周刊》2024年第11期
聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權(quán)