去年底，審計署公布了《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，從總量上來看總體風險可控，但一些結(jié)構(gòu)性變化值得關(guān)注。至少，從時間、流量、區(qū)域三個角度上看，中國債務(wù)存在三大風險。
雖然審計署將地方政府債務(wù)分為直接負有償債責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)，但是在實際操作中，每個發(fā)債主體在計算債務(wù)時，地方政府負有償還責任的債務(wù)與負有擔保責任的債務(wù)并沒有明確區(qū)分，至少從評級角度看，這兩部分都屬于政府債務(wù)。負有擔保責任的債務(wù)均屬于與政府關(guān)系密切的融資平臺，其業(yè)務(wù)與現(xiàn)金情況與政府稅收補貼收入關(guān)系密切。而目前負有擔保責任債務(wù)比例較低不排除將部分債務(wù)計入到直接償還債務(wù)中的可能。因此，或有債務(wù)和直接債務(wù)在現(xiàn)實中是很難區(qū)分的，最終都和政府實質(zhì)上掛鉤。
時間風險：今年二三季度面臨集中兌付
2014年二、三季度是城投債和信托的一個集中兌付時間。分析現(xiàn)有存量債務(wù)的到期時間，可以看到，(1)2014年城投債到期量大于2013年，現(xiàn)有存量城投債的償債高峰在2017年—2019年，2018年達到峰值，單個季度償債超過1000億元的季度是2016年的三季度；隨后在2017年進入償債高峰階段，季度的應(yīng)償付債務(wù)均在1000億元以上，特別2018年四季度和2019年的一季度，單季償付額度將超過3000億元。(2)2014年三季度是信托融資的償債高峰。地方政府通過信托融資的期限平均在1 .5年—2年，大概率為1.5年。為此，估算出未來兩年的信托債務(wù)到期量，以1.5年期限為例，2014年的二、三季度債務(wù)壓力較大，而若以兩年期來算，則償債高峰相對后移。綜合城投債和信托融資方式，兩者的第一個債務(wù)疊加高峰出現(xiàn)在2014年的二、三季度，這個時間段是一個兌付高峰點。
流動性風險：風險環(huán)節(jié)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在省里
通過對比地方政府的收入流和應(yīng)付債務(wù)本息流，我對地方政府債務(wù)的流動性風險有三個看法：第一，整體上，當前我國流動性償債指標(當年債務(wù)還本付息額/當年財政收入)高于國際警戒線水平(國際警戒線為10%)，存在一定的債務(wù)壓力；第二，從趨勢上看，償債壓力逐年遞減，2015年之后償債指標就會低于10%，即便是最狹義的財政收入流對應(yīng)全口徑的債務(wù)情形時，償債壓力也是呈遞減態(tài)勢；第三，從政府分層級來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的風險整體最小，直接債務(wù)償還壓力最大的是縣級和市級政府，若加上或有負債后的全口徑債務(wù)，風險最大的是省級政府。其次是市級政府。原因是政府的層級越高，信用等級越高，其負債模式更多的是或有負債，而低等級的政府則更多地依賴直接負債，加之財政收入在各等級政府之間的不均衡分配，就導(dǎo)致如上差異的債務(wù)風險狀況。
先看未來幾年的地方政府收入流。一級地方政府的財力根據(jù)是否在預(yù)算內(nèi)，主要有以下兩方面的口徑：一是地方政府可支配收入=本級財政收入+中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、二是廣義財力=本級財政收入+中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付+政府性基金收入+地方經(jīng)營性國有企業(yè)利潤。
預(yù)計，可支配財力未來增速維持在10%-12%。2012年是中國財政收入的一個歷史轉(zhuǎn)折點，告別了分稅制以來年均20%的收入增速，全國財政收入增速下降至12.8%；2013年初，人大預(yù)算給出全國財政收入增速10%。對于地方政府本級財政收入而言，其收入增速一般高于全國，由于綜合財力中中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占比較大，考慮未來稅收增速隨G D P增速下降而下滑，預(yù)計后期的地方政府可支配財力維持在10%-12%。
政府性基金收入增速將呈現(xiàn)較大幅度下降，地方經(jīng)營性國有企業(yè)利潤短期難以好轉(zhuǎn)。我國地方政府性基金收入的80%以上表現(xiàn)為土地出讓收入，而地方教育附加收入、彩票公益基金等較為穩(wěn)定，2013年土地出讓收入增速約15%，而2012年為負增長。地方國企目前普遍經(jīng)營表現(xiàn)欠佳，即便考慮到國企改革推進，短期內(nèi)也難以出現(xiàn)根本性逆轉(zhuǎn)。
再看未來幾年地方政府的應(yīng)償債務(wù)本息流。關(guān)注流動性風險，主要考慮當年的應(yīng)付債務(wù)本金利息之和。我國當前的償債存在較大壓力，但趨勢上是遞減的。從債務(wù)的償債率上看，至少未來幾年是高于國際警戒線水平(10%)的。
從審計署公布的未來幾年到期債務(wù)的期限上看，相對較為平穩(wěn)，沒有集中兌付的現(xiàn)象。從地方政府負有直接償還債務(wù)來看，以可支配收入為償付基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)顯示壓力較大，均在10%以上；若加上政府性基金和地方國企的利潤之后，壓力就明顯緩解了。以審計署19.13%(負有擔保責任債務(wù))和14.64%(可能承擔一定救助責任的債務(wù))的實際償還比例折算全部的債務(wù)水平，償債壓力較直接債務(wù)有所上升但是問題不大。
區(qū)域風險：關(guān)注四類局部風險
當然具體到分析某一地區(qū)的債務(wù)風險時，需要結(jié)合該地區(qū)的財政收入結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟實力、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等多方面因素，不能以一指標而概論。以省會城市為例，數(shù)據(jù)顯示，蘭州、西寧、貴陽等地債務(wù)負擔率較高，同時成都、南京、西安的負擔率和南寧市相當，又如廣州的債務(wù)負擔率和烏魯木齊較為接近，但是從財政實力和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上說，其債務(wù)負擔并不具有相似性，最終償債能力取決于經(jīng)濟發(fā)展水平。從省一級的數(shù)據(jù)看，江蘇、四川的債務(wù)率較為相近，但江蘇省的經(jīng)濟實力顯然高于四川。
從局部地區(qū)和行業(yè)上看，我們提示特別關(guān)注四類風險點：第一類是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，支柱產(chǎn)業(yè)過于集中在強周期性行業(yè)。這類地區(qū)包括鄂爾多斯、山西的忻州、運城等。第二類是融資能力差，金融機構(gòu)認可度較低，外生融資能力不足的地區(qū)。這類地區(qū)主要是不太發(fā)達的邊際地區(qū)，比如云貴的非省會地級市。第三類是相對于本身的經(jīng)濟財政規(guī)模，公開債務(wù)較多、負債過猛，這一類較為明顯的是天津、重慶、常州、鎮(zhèn)江、貴陽、湖州、嘉興、合肥、成都、烏魯木齊。比如當前四川、重慶的債務(wù)率均超過100%。第四類是支柱產(chǎn)業(yè)存在明顯的產(chǎn)能過剩、區(qū)域環(huán)保壓力較大的地區(qū)。這類地區(qū)主要集中于河北等地。
債務(wù)化解之道：長短期政策組合拳發(fā)力
總體判斷，當前中國地方債務(wù)風險集中表現(xiàn)為流動性風險，但在經(jīng)濟增長中樞下移疊加局部性債務(wù)風險時，流動性風險亦不容忽視。存量債務(wù)可通過“長久期債務(wù)替換短久期債務(wù)”等債務(wù)重組來應(yīng)對流動性風險。同時，在財政部的有效監(jiān)管下，地方債的發(fā)行權(quán)可探索下放至省一級政府，使發(fā)債主體和償債主體逐步一致。
長期來看，則需財稅、土地、金融多方面改革配套組合發(fā)力，建立地方政府融資的可持續(xù)機制。
建議：加強債務(wù)擴張的行政考核約束，從源頭上有利于遏制債務(wù)的快速增長：加快理順中央和地方的財權(quán)事權(quán)分配，為地方政府開征新的稅種。同時，強化財政紀律約束，嚴格政府舉債程序；健全市場化投融資機制。首先，未來金融部門繼續(xù)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要提高直接融資占比，發(fā)揮企業(yè)債、市政債、中票等融資工具的作用，強化信息披露和市場化的競價機制；其次，應(yīng)當新設(shè)立專門的政策性銀行，發(fā)揮其貸款期限長、利率相對較低的作用，降低債務(wù)壓力；再次，放開市場準入，引導(dǎo)多元化資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓展A BS、A BN、城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等新型融資方式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用。
(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學家、哥倫比亞大學高級訪問學者)